保定市农村社区建设思考

实现京津冀政治、经济、文化等一体化，推动新型城镇化建设，是我国实现强国梦的重要战略步骤之一。保定市位于河北中部地区，地处京津石三角地带，历史上称为京畿之地，推进保定市农村社区建设，逐步完善农村管理制度，对加快京津冀一体化建设进程具有积极的促进作用。

一、保定市农村社区建设现状

通过20多年的积累和铺垫，现在保定农村地区已经初步建立起较为完善的社区机制，维持了社会的和谐稳定，提高了农民生活水平，各方面的工作取得了积极的进展，主要经历了三个阶段：一是1995～2005年间，保定的农村社区主要以开展农村社区医疗服务为主要工作，根据各县、乡的具体特点建立以集体保障型、医疗集团型、城乡联动型和市场经营型为主的四大农村特色社区医疗服务模式。以保定市附属县级市涿州市向阳乡为例，在建立农村社区医疗服务系统后，该地区的居民卫生健康情况得到极大的改善，孕妇死亡率连续六年为0，0～6岁儿童的死亡率控制在2.91%以下，人均期望寿命达到75.43岁；二是2005～2011年，建立农村社区群众工作站成为了党密切联系群众的有力抓手，截至2011年7月，在全市6，569个农村社区设立了群众工作站，在当地社区修建公路约1，200公里，打井2，400多口，提供致富信息近2万条，开展义诊人数达72，000万人次，帮助6，720户家庭脱贫致富，筹集各类公共事业资金达12，597万元。这不仅是党建方针在基础工作中的具体落实，将工作重点放在“关注民生、解决难题、、搞好协调、促进和谐”上，也是弥补当下基层组织工作体制不足的重要举措；三是2011～2016年，政府将工作重心放在了以服务民生为主的农村社区全面推进上，包括了农村社区养老、社区档案完善、农村体育体制建设与管理机制的创新等方面上。2016年3月，保定市委办公厅与市政府联合下发《通知》，对保定市农村社区建设工作的进一步部署做出了指示。《通知》要求，凡具备以下四种条件的村庄可建立社区试点：一是已跨入了美丽乡村先进行列或正在打造的连片美丽乡村；二是具备了500m2以上的村民中心和室外活动场所（其中村民中心300m2以上），办公服务设施齐全。

二、保定市农村社区建设中遇到的问题

相较于其他地区，保定市自身经济底子薄弱，历史遗留问题较多，再加上相关经验的欠缺，保定市在实际开展工作时产生了一些新问题、新矛盾。主要体现在如下方面：

（一）整体规划错位，城乡划分混乱。保定市所属辖区共有24个县市区，目前市内主要有两个社区群，莲池区与竞秀区，包括13个乡级单位与15个街道办事处。因为在建设农村社区之初缺乏合理的整体规划，不仅在管理方式上存在很多相异之处，行政管理归属方面也存在着错乱环节，一些上级下派的工作在具体施行时会因社区间不同的制度而滞后。虽然农村社区也纳入到城市社区的管理中，但两者间还是存在着户籍属性、管理制度等方面的差异，前者并没有在城乡差异方面得到明确的划分，虽然名为社区，但实质上还是“城乡结合部”里的村内自治的制度，现代城镇社区并未真正得以推行。

（二）管理体系僵化，缺乏有效的约束与激励机制。农村社区是提高农民凝聚力与对所属地区认同感的重要载体，社区工作人员的民主推举不仅是政府在指导社区建设中的具体要求，也是提高的关键步骤。因为保定市在农村社区建设中采取的是“一个班子，两套牌子”的管理结构，管理主体与农村村委是同一批人员，社区工作人员大多为一人身兼数职，他们大多年龄偏高，缺乏学习新政策、新知识的能力，在管理社区时常常套用旧有的管理村子的方法，在具体事务操作上专业性、规范性不足，对新型农村社区认识不足，这便致使他们难以全身心投入到社区建设工作上来，甚至无法满足基本的社区工作时间与岗位的要求，难以满足农民提出的各种要求。比如，当前的农村公共产品供给主要集中于基本组织结构的构建与基础设施的投入，但随着社会经济文化水平的不断提升，农民对物质精神文化产品与养老医疗保障、信息传递、专项职能服务等方面的渴求也越加旺盛，然而我市的大部分农村社区在这方面上处于尚未实现或刚刚起步的阶段，这便出现了当前社区管理运行的目标落后于时展进程，旧有的公共产品供给与新的公共产品需求出现了较大脱节。再加上各部门交叉管理的状况，导致在工作中出现安排调度失衡。

因为现有管理结构的约束，大部分社区工作人员并不是通过民主方式任选，在具体社区运行中欠缺民主监督的因素，在政务、财务、信息披露等方面缺乏公开透明度，难免使部分人员滋生，使社区公共财产受损。虽然当下对于社区工作人员有着相应的考核方案，但具体到实际情况中，这些考核的优劣并未对工作人员产生重大影响，致使其对考核处于漠视、应付的态度，工作积极性与主观能动性并未得到发挥。

（三）资金投入不足，基础设施建设滞后。“政策导航，资金开路”，有了好的政策作为工作指导，也需要充足资金的投入落实政策，虽然当前保定市的农村社区建有一些医疗卫生院、幼儿园、警务室、公共传媒等公共设施，但无论是数量还是质量都还有欠缺，难以从结构上改善农民生活质量。2014年，保定市公共财政预算收入178.0亿元，同2013年相比增长6.6%，公共财政预算支出425.3亿元，下降了0.5%，当前保定市社区的主要活动资金为每月由社区办发放的1，200元，而很多从城乡性质上转为社区的农村社区连这笔资金也无法得到满足。同时，建设农村社区的资金来源主要是政府政策性投资，投资渠道单一，缺乏投融资平台，限制了其他资金的流入，这不仅与多元主体参与农村社区建设的指导意见相左，也严重限制了保定市农村社区的建设与发展。

虽然近年来政府不断加大对农村地区的基础设施建设投入力度，但与城市相比，农村因地理、环境、人口等因素影响而有着天然的劣势。当前保定市众多县、乡等地已经在交通运输条件上得到了极大的改善，但还有着相当部分的农村社区通向经济较发达地区的道路还是泥土路，不良的交通条件既制约了农村与城市间互通有无，相互间的经济交流，也限制了外来资金进入农村社区。

（四）形式单一，农民参与社区活动的意愿不足。广大农民不仅是社区的服务对象，更是社区生活的主要参与者与建设者，不能脱离农民群体而空谈社区建设。但实际情况是，农民对农村社区功能认识不足，主动参与社区活动的意愿较低，这固然有农民文化水平较低，对现代农村社区所能提供的服务缺少明晰概念的缘故，更与相关部门对农村社区宣传力度不足与社区工作人员自身能力不足以支撑社区正常运作有关。

三、保定市农村社区发展建议

建议相关部门能够进一步完善保定市农村社区建设管理制度的创新，加大公共服务领域的资金投入与利用效率，保障农民在生产生活与社区参与中的积极性和正当权益。

（一）完善农村整体规划，明确城乡责任划分。在进行城建工作中，建立健全一套完整的多部门参与决策体系，将整个市区的城乡状况纳入规划中，通过对待划分地区实地考察后得出初步意见，多方征求利益相关者的建议，比对相似省市的划分格局，通过科学合理的分析与研究，最终制定莲池区、竞秀区、涞水县三个省级农村社区建设试点区、县，并以不同区域的各自特征为前提寻求出一套适用性最强、普及型最广、运行效率最高的社区划分体系。同时，明确区别城市与农村的责任划分，加大对农村社区的政策与资金扶持，建立城市社区帮扶农村社区，农村社区借鉴城市社区的模式，进而实现城镇化建设与农村社区建设相辅相成，实现“以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高”的互利共赢的局面。

（二）实现管理机制创新，提升工作人员素质。虽然政府是农村社区的政策指导者，但为满足现代城乡社区的要求，单纯的上行下效是显然不够的，一个完善的农村社区运行模式不仅需要正确的政策引导，也需要自身根据当地情况不断地实现自我完善，进行自下而上的制度改革，这不仅能提高当地的社区运行效率，也能为其他地区提供优秀农村社区建设范例。

这就需要加强对农村社区工作人员的考核力度，将考核成果与工作人员的任免、待遇相挂钩，不仅实现岗位的能进能退，逐步改善社区在民主选举、民主监督等领域的欠缺，也能提升工作人员的工作积极性。对于新进工作人员，要严格把关，遴选出最适合岗位的全职人员。对现有的工作人员也要全方位培训，将优秀的管理经验传授到农村，培养出一批具备政治敏锐性、管理科学性、素质文明性的农村社区管理人才。

（三）开辟资金流入通道，加强基础设施建设。除了政府继续对农村社区大量、持续的投入资金，建设农村社区投资融资平台外，农村也应根据当地社区特色，实现内部收入的扩充与外部资金通道的开辟。对内要发展本地特色产业，提升农业、旅游业等领域的产品附加值，对外要积极招商引资，建立本地品牌，发展现代农业、智慧农业，实现多元资金共同支撑社区发展的新局面。同时，政府也应正视当前农村基础设施建设不足的形势，在财政预算中将公共支出向农村社区基建倾斜，在完善交通、电力、自来水等生活必备公共服务产品的同时，也应对医务所、警务室等进一步提升农民生活质量的设施场所进行广覆盖、高质量的投入。

（四）采取灵活多样形式，吸引农民积极参与。农民是社区的参与者与直接受益人，提高其生产生活的水平也是建立农村社区的根本目的。针对当前农民对社区热情不高，参与不足的现状，首先相关部门要通过广播、横幅、图片、传单等适用于保定农村的宣传方式对社区的好处与功能进行普及宣传，也可选取农民代表去农村示范社区进行参观，使其了解农村社区在对提升其生活质量，改善公共服务产品提供等领域有着积极作用，打消农民 “社区无用论”的观点。同时，在农村社区基础建设方面上也要加大对娱乐活动中心、信息化图书馆、电影入村入户等文体设施的投入。社区工作人员不但要在工作中履行自己宣传社区、服务村民的义务，也要在日常生活中严于律己，以身作则，杜绝，不搞歪风邪气，避免因自身过失影响社区在农民心中的形象。最重要的是，要把社区领导阶层的任免权交到农民手中，保障其民主参选、民主监督的权利，这不但能实现社区管理的公开化、透明化，更是提升农民参与社区建设的最根本措施。