构想土地制度改革

可参考国企改革的经验，组建国有自然资源资产管理部门，代表国家对属于全民所有的自然资源资产，行使所有者权利；同时组建自然资源监管部门，为各种所有制的市场主体提供服务并实施监管

搞建设要有钱，土地成了资产，不能像计划经济时期那样搞“肉烂在锅里”那一套了，因此征地卖地就成了唯一之选，土地财政就此形成

30多年来，经济体制改革的基本取向，是建立与发展社会主义市场经济。个体、私营、外资本身就是靠市场运作的，它们的发展属于增量。而存量有两块：国企和自然资源资产。国企在计划经济中由政府直接投资、经营、管理；含土地在内的自然资源的资产属性过去不显现，不进入市场，由政府直接安排使用。

因此，建立与发展社会主义市场经济，重点和难点就是这两个“大块头”怎么改。

国企改革的指导思想是比较清楚的：政府不再直接经营、管理企业，让国企成为独立的市场主体，在竞争中使国有资产保值、增值，发挥公有制的主体和主导作用。尽管也有曲折和反复，但基本是沿着这个脉络一路走下来。

与国企改革相比，土地等自然资源的改革思路，显得不够清楚，或者说是存在问题。自然资源的资产属性显现了，但这些资产的所有者权利由谁来代表，并没有明确界定。在实际工作中，政府部门履行了所有者代表的经营职能，类似于计划经济时期政府对国企那样，既管理又经营。为了保证政府的经营收益，还要对别人（主要是集体）的资产施加限制，甚至去经营别人的资产。

国企改革的路子，政府不再当“运动员”，专做“裁判员”；自然资源领域，政府既是“裁判员”，又是“运动员”，而且在运动场上越来越起劲。这是两条截然相反的改革路径。

历史地看，政府经营土地是个必然的选择。

经济体制改革的核心是政府与市场的关系，30多年来，政府从生产领域和流通领域逐渐退出，但在建设领域仍然是投资的主角，特别是城市建设领域，仍然主要是政府投资甚至经营。这是因为在相当长的时期内，没有其他市场主体能担当这个责任，而建设是不能停顿的。这个责任，主要落在地方政府身上。

搞建设要有钱，土地成了资产，不能像计划经济时期那样搞“肉烂在锅里”那一套了，因此征地卖地就成了唯一之选，土地财政就此形成。卖地的钱不够用，拿土地抵押贷款渐成风气，土地金融也就出来了。现在的地方债，大多即属于土地金融。

改革开放以来特别是近十几年，城市建设取得辉煌成绩，政府经营土地功不可没，这是必须肯定的。

取得辉煌成绩的同时，也在积累问题，而且越积越多。比如：侵害公众利益，激化社会矛盾；严重浪费资源，使生态环境恶化；积聚财政、金融风险，酝酿经济危机；政府行为扭曲，腐蚀干部队伍等等。

这些问题是制度本身导致的，仅靠完善现有制度，不可能得到解决。因此，必须对制度进行根本性改革。

十八届三中全会《决定》明确了改革方向，也指出了改革途径：方向――发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用；途径――所有者权利与管理者权力分开和一件事情由一个部门来管。

根据《决定》精神，做出以下具体的改革设想：

（一）参考国企改革的经验，组建国家特设机构：国有自然资源资产管理部门（委、部、局，下称国自部门），代表国家对属于全民所有的自然资源资产，行使所有者权利。

这种国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，接受政府的自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。

有些自然资源资产，如重要矿产资源和水利资源的有偿使用，由中央国自部门直接管理；有些资产如国有土地使用权的划拨、出租、出让、入股、联营，以及一般性矿产资源和水资源的有偿使用等，可由中央国自部门责成或委托地方国自部门管理。

另外，基础性、公益性建设需要征收农村集体所有的土地或其他自然资源资产，可由国自部门与集体和农民协商，参照市场价格公平补偿。全民所有的自然资源资产的收益，属于全体人民，应当上缴中央财政纳入基金管理，按规定用途统一安排使用。因此，国自系统宜实行垂直领导体制。

国有自然资源资产的保值、增值，是国自部门的一项职责，但不一定是最主要的职责。其最主要的职责应当是在政府相关部门的监管下，使自然资源得到合理利用和切实保护。所谓合理利用，包括用全民所有的自然资源保障民生。例如，对于保障性住房和普通的自住性住房，应该无偿提供土地。

（二）组建对国土范围内所有自然资源进行监管的政府部门。通过政策引导、规划管控、产权保护等，为各种所有制的市场主体提供服务并实施监管。其主要职能包括以下几个方面：

第一，制定国土规划，为经济、社会、生态等的和谐发展，提供最基本的行动指南。

国土规划的主要内容包括：

1.功能分区，如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区，及主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。现在由发改委主持编制的主体功能区规划应纳入国土规划；

2.城乡建设和人口的空间分布，如都市圈、城市带、城市组团的布局，人口转移的预测等；

3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布；

4.重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排；

5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

国土规划与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范围内所有开发、保护、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系的最上位规划。规划编制工作宜由国务院领导牵头协调，发改委、住建部、农业部和新组建的自然资源监管部门共同编制。编制完成后提交全国人大批准、颁布。