大兴安岭国有林权制度改革初探

摘要:在中外林权制度比较研究的基础上,结合大兴安岭地区国有林权的特点,对该地区林权制度存在的问题进行深入的研究,为该地区国有林区生态、经济、社会和谐发展,安排合理的林权制度提供政策建议,为国有林区林权制度改革提供理论依据与指导,使林权制度符合国家的根本利益,实现林地资源的优化配置,以利于林业产业结构的战略性调整。

关键词:大兴安岭;国有林权;制度改革

中图分类号:F326.27 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)11-0049-02

一、问题的提出

产权问题是经济体制研究中最核心、最重要的问题,产权关系是一切经济关系进一步建立的基础。林业的弱质性、多效益性以及公共物品性等特征,又使得林权具有复杂性、综合性和多元性。所以,对林权制度的研究,关系到森林资源的有效保护和合理利用,关系到林业的健康发展,关系到林农增收,关系到森林资源的可持续发展,具有重要的理论和现实意义。

(一)林权制度改革是职工增收致富、造福后代的重要手段

林权制度改革必然会为整个林业经济提供多样化的资源条件和多元化的投入,同时也为非公有林业的发展创造巨大的空间。非公有制林业的发展壮大,不仅将产生巨大的生态效益、社会效益,而且将创造出巨大的物质财富,为推动新林区建设、增加职工收入、扩大社会就业、富裕地方财政做出更大贡献。

(二)林权制度改革有利于调动林业生产经营主体的积极性、盘活林业资产、优化配置林业资源要素、提高林业生产力

林权制度的改革适应林业经营思想转变的要求,通过促进林业资源所有权和使用权分离的手段,建立起与分类经营思想相一致的林权制度,有利于调动林业生产经营主体的积极性、盘活林业资产、优化配置林业资源要素、提高林业生产力。

(三)林权制度改革有利于国有林区摆脱“两危”困境,促进林区经济可持续发展

国有林区实行林权制度改革,可以在资源面临枯竭、生态建设压力巨大的情况下,探索通过建立高效率的林权制度来解决森林资源低效利用、制度性缺陷造成的森林资源破坏等问题。

(四)林权制度改革有利于改善国有林区产业结构,提高国有林区生产力水平

林权的改革和林权制度的有效运行会实现投资主体的多元化,形成开放式经营的局面,促进多种经营形式在林区的发展,形成现代化的经营模式,整合林区经济的各个要素,优化国有林区产业结构,提高经营管理水平和劳动生产率。

二、国有林权制度改革理论综述

从现有文献来看,国内外林业产权制度的研究更多地侧重资源产权制度的研究上,并主要集中在以下几个方面。

(一)国外国有林权制度改革研究

Damsels, H.认为,林业是一种多向利用活动,许多问题都根源于多向利用不同目标之间的矛盾,在私人产权形式下存在着能否保障足够的公共物品和无价格产品的供应问题;此外,林业投资的长期性和经营的风险性使私人在造林、护林方面的积极性严重不足,存在利用过度和投资不足的倾向。

Pore D.和Cheung, S.等支持森林国有化的外国学者认为,由于人口激增、资源枯竭、环保压力与日俱增,森林资源便产生了由社会整体控制资源的要求,即国家所有、控制、管理森林,可以解决公共物品及无价商品的供给问题、规模控制问题以及对森林的保护等问题。

学者们普遍认为,现实中并不存在一种能尽善尽美的解决所有问题的产权制度安排。现实中只能是包括一切产权形式的共存或混合状态,各国、各地区应根据其林业发展水平及特殊社会背景,制定出符合自身国情的森林资源所有制结构。

(二)国内国有林权制度改革理论分析

国内关于林权的研究多集中在林权的客体上,如森林资源产权、林木归属权、林地产权及使用权几个方面。也有学者将注意力放在了林权的权能上,对林权所包含的占有权、使用权、收益权、处置权进行了分析。林权客体可以参与流转是产权得以实现的一个标志,因此,森林资源(包括森林、林木、林地使用权)流转的权利也被多数研究林权的学者撰文加以阐述。

杨清研究了国有森林资源资产所有权、经营权及监管权的单独主体,对行政性的多级制度作了经济学分析。吕政涛对林权有偿流转的各种基本要素、有偿流转的收益形式、期限以及实现方式都作了详尽分析,这是对林权实现形式的有益探讨。胡嘉滨在森林资源私有产权如何在立法上加以体现进行了探索,为林权的实现设计了依法取得、变更、灭失等程序,这将成为林权制度得以落实的法律保障。

尹润生(1998)的研究表明,总体上我国森林资源的覆盖率不断增加,但森林资源蓄积量却反而呈下降的趋势。徐志刚(2004)研究了处于转型中的中国森林资源变化的情况,发现林地产权不稳定性、林地税费对劳动和土地向林地投入均有一定的负面影响,而市场发育状态的不同,将使有关政策措施在市场不完善时对林业政策有着直接的局部均衡影响。徐晋涛、陶然等(2004)研究了存在关系的情况下,由于信息不对称会造成林权制度效率低下。他们从经验上分析了国有林业企业经营的林场面积越大,企业经营者和作为监管部门的林业局之间的信息越不对称,超限额采伐越严重,国有林蓄积量的增长率越低,森林资源持续经营任务越难以实现。他们认为采伐限额这样的制度或政策,很难得到有效的实施。产权制度、国有林业企业激励机制、政府资源管理监督体制才是更加有效管理国有森林资源的政策和制度。国内对委托理论的实证研究在林业方面是由曹玉昆(2000)、王兆君(2003)、万志芳(2004)等把委托理论定性地引入到了研究林业问题方面中,分析了林业基层管理组织与上级林业主管部门之间的关系,对于委托理论在林业方面的实证研究还有待进一步的发展。

综上所述,国内外学者对林权制度的研究主要包含了林权制度的客体、林地使用权制度、林地产权改革路径、提高林权制度效率的思路、存在多级关系的委托条件下林权制度安排有效性等多个方面。这些研究有的是从法律角度探讨林权客体权能的行使方式,有的是从林业管理体制方面研究林权权能的流转,但大多数研究是从中国集体林区林权制度改革的角度上研究产权制度存在的缺陷和滞后性等问题。国内对国有林区林权的研究不能很好地从林权制度方面解决国有林区存在的问题。

三、大兴安岭国有林权制度存在的问题

尽管大兴安岭林区对如何推进国有林权制度改革进行了一些积极的探索和尝试,但从本质上看,这些探索和尝试并没有真正触及到产权制度、权责机制、投资主体及法律边界等核心问题。因此,单一的国有投资模式,林业生产关系严重束缚生产力的发展,职工劳动积极性严重受挫,职工创业动力不足、收入长期低下等一系列问题依然存在,森林资源面临枯竭、低效利用以及制度性缺陷造成的森林资源破坏等问题仍未解决。

(一)所有者和经营者的权利与义务界定不清

大兴安岭地区国有林的国有权属是非常明确的,但由谁代表国家行使所有权、由谁来经营国有资产、由谁来行使收益权,其界定并不明确。目前的情况是:哪一级政府管辖,就由哪一级政府行使所有权及其派生的各种权利;谁实际占有谁就享有收益权。在该产权体系下,不可避免地会出现各级地方政府之间权力相互争夺、责任相互推诿的现象。

(二)权利主体缺位

一是国有林的主体缺位。国务院向地方政府委托行使管理权,但又缺乏明确的约束。国有林的管理权实际上层层分解到各级地方政府,于是各级地方政府把“委托管理权”变成了“所有权”,或自己经营,或又委托给国有林业企业经营;二是森林环境资源产权空白。这是一个伴随环境意识和环境资源价值意识出现的新的法律问题,目前无明确的法律规范,由此造成的现状是森林生态资源处于可自由进入的状态;三是部分林农业交错地区集体林的主体缺位。村委会本来只是村民的代言人,但实际上村委会控制着集体财产。委托关系被扭曲为领导与被领导的关系,所有权的主体地位被架空。在以上情况,前二者表现的尤为突出。

(三)国有集中化森林管护体系和分散经营之间的矛盾

国有集中化森林管护体系和分散经营之间的矛盾,其本质就是生态安全屏障区和林权制度改革之间的矛盾。近10年天保工程建设中形成的愈加严格的集中化森林管护体系是建立天然林资源保护长效机制的重要前提和基础。从对大兴安岭林区的调研情况看,天保工程区内的森林管护非常严格,管护、防火和病虫害防治都有着强有力的组织制度和庞大的应对体系,对于林业资源的有续利用发挥着非常重要的作用。而实施林权制度改革后,分散经营模式将出现在林区,各个相对独立的经营主体彼此之间处于分割状态,无疑会缺少集中化管护体系的统一性、协调性和严密性,森林管护的实效性必然大打折扣。而大兴安岭又是连片林区,不同于林农交错地带的林区,防火、防虫极端重要。因此,如何处理国有集中化森林管护体系和分散经营之间的矛盾,是国有林权改革自始至终必须考虑的一个问题。

四、大兴安岭国有林权制度改革对策

(一)出台相关法律法规配套政策

要使林权制度改革得以实施,必须有一个长期稳固的林业政策和相关规定。应明确林地承包年限、林权归属及利益分配、林下资源归属、税费及管理费用的缴纳。允许林地使用权、森林、林木及林下资源依法继承、担保、抵押、入股、合资等。

(二)坚持普通林业职工作为承包经营主体

改革初期,应尽量避免林区原有管理者、一些投资者、经营大户承包现象的出现,确保让山于民、让利于民,确保林业职工群众是林权制度改革的主要直接受益者。还应暂时性限制外部投资者进入,待改革成熟后积极稳妥的引导、规范民间资本的进入。

(三)加强宣传、搞好发动

要解决好职工群众的生产、生活和造林观念问题。坚持舆论先行,充分发挥电视、报刊、广播、网络等媒体的作用,通过各种形式广泛宣传改革的目的、意义和做法,积极营造有利于改革的良好氛围,让农民了解改革、参与改革、支持改革。

参考文献:

[1] 赵波.深入推进集体林权制度配套改革[J]. 安徽林业,2008,(5).

[2] 田志德.如何推进集体林权制度改革[J].云南林业,2008,(5).