对贵州省民族自治地方政府执行力的分析研究

摘 要：政府执行力是政府组织内的多种要素共同作用而产生效应的一种综合力，因而影响和制约执行力的因素很多。本文对贵州省民族自治地方政府执行力现状进行了研究，并分析了影响和制约民族自治地方政府执行力的因素，在此基础上，提出了提升执行力的相应对策。

关键词：贵州省 民族自治地方 政府执行力

2006年3月，总理在十届全国人大四次会议政府工作报告中提出“要提高政府执行力”。这标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范围。所谓政府执行力是指各级政府职能部门贯彻执行各类法规、政策以达到预期目标的实际能力，它包括领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力等等[1]。

贵州全省设3个民族自治州、11个民族自治县，总人口1355.93万，占全省人口的38.97%，土地面积97740平方公里，占全省面积的55.47%。各民族自治地区大多位于较偏远的山区，少数民族人口众多，民族问题复杂多样，人口受教育程度偏低、观念落后，经济基础薄弱、生产方式单一，对政府的依赖性强，在社会整体发展水平上明显低于贵州省平均水平。民族自治地区社会经济文化的特殊性，严重制约了各自治地方政府执行力的提升。

1.贵州民族自治地方政府执行力的现实状况

当前，贵州各民族自治地方政府的执行力水平是比较低的：

1.1行政效率低下。这是我国地方政府普遍存在的问题，尤其是偏远地区的民族自治地方政府，由于政府职能部门为民服务意识不强，官本位思想严重，造成办事推诿、拖拉。

1.2 执行刚度不够。执行刚度即政府执行主体执行各项任务时的决心程度[2]。少数民族自治地区社情、民情关系复杂，政府执行主体在贯彻实施法规、政策时，往往决心程度不够高，犹豫不决，执行不彻底或虎头蛇尾，遇到困难和阻力就不再执行，半途而废，从而不能达到预期的执行效果。

1.3执行高度较低。任何政府在执行任务时都会事先有一个正式或非正式的执行标准，是按照高标准要求执行，还是按照低标准要求执行，关系到政策是否能达到预期效果。从贵州民族自治地方政府执行政策的实际情况来看，政府职能部门制定的执行标准普遍比较低，贯彻落实打折扣，导致政策不能真正落到实处。

1.4执行任务过程中违法违规现象比较普遍。民族自治地方政府还习惯于传统的管理方式方法，人治色彩浓厚，法律观念淡薄，在执行任务过程中，往往只顾领导意志而忽视法律规范。

1.5曲解性执行政策。民族自治地方政府职能部门由于能力方面的原因或地方保护主义思想作祟，在执行政策时出现对政策理解不深、不透或根据地方的局部利益对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍，有利的就贯彻执行，不利的则有意曲解乃至舍弃，致使上级政策的内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至收到与初衷相悖的效果。

2.制约贵州民族自治地方政府执行力的原因分析

政府执行力是一种复杂的社会综合力，是政府组织内的各种要素如执行人员、机制、资源等相互作用和经过一定的机制配置后所产生的整合力。因而，影响和制约执行力的因素很多，牵涉到政治、经济、文化等各个方面。总体来说，制约政府执行力的因素，可从执行主体、执行客体及政策执行环境三个方面进行分析。

2.1 执行主体的因素

执行主体即执行政策、法律的组织和行政人员，它是政府执行活动的实施者，发挥着核心作用，往往是决定执行力其它要素的主导因素。因此，执行主体成为影响执行力的首要因素。

执行主体包括政府组织机构和行政人员两个方面。贵州民族自治地方与全国其它地区的政府机关一样普遍存在着以下问题：一是政府机构设置的规范化、法制化程度不高；二是政府机构设置的稳定性不足，变化相对较快；三是行政监督机制尚不健全，缺乏对政府行政行为的有效监督。

任何法律、政策都依赖于人的实施和执行，因而行政人员的素质状况直接影响着政府执行力水平的高低。从总体上来看，贵州民族自治地方政府公务员队伍的整体素质相对于其它地区还比较低，有待进一步提高。从文化素质来看，近年来，大量的大学毕业生选择到基层政府工作，使得民族自治地方政府公务员的学历层次有了较大提高，但是所占的比例还是偏低，而且还存在部分大学毕业生的学历与其实际的文化知识水平不相匹配的现象。从道德素质来看，部分公务员思想道德水平不高，官本位思想浓厚，为民服务意识不强，以致在工作中，责任意识不强，办事拖沓，严重影响了政府的行政效率。从法律素质来看，在民族自治地方，相当多的领导干部和公务员法律观念淡薄，依法行政意识不强，错误地认为政府的行政权力可以不受任何限制地行使。

2.2执行客体的因素

执行客体即政策执行的目标群体，指的是受政府政策作用和影响的对象，具体来说，就是在政府管辖范围内，具体政策实施所面对的特定社会成员。执行客体的文化素质状况、思想道德水平、利益需求和态度对政策的有效执行有着不可忽视的重要作用。

一般来说，执行客体的文化素质、思想道德水平较高，就比较容易能理解政府的政策，也有利于准确、理性地表达自身的利益诉求，从而能够以积极的态度配合政策的执行。然而，目前贵州民族自治地方整体的人口文化素质，尤其是少数民族人口的文化素质是比较低的。文化素质偏低的现状，进一步造成了民族自治地区人民群众普遍缺乏公民意识，思想观念落后，政策参与度不高，要么盲从地服从政府安排，要么盲目地抵制政府政策的执行。

2.3执行环境的因素

执行环境是指政府在执行公务、政策过程中所面对的外部条件，包括政策执行所必须的资源条件，政府所处的自然环境和社会环境。政策执行所必须的资源条件，主要是指执行活动所需的经费、物资及信息等资源。

贵州民族自治地方基本分布于山区，地处偏远、交通闭塞，自然条件差，气候恶劣，在一定程度上，增加了政府执行的成本；经济发展滞后，仍然以农业为主要产业，政府财政收入少，在很多政策的执行时，往往出现资金、物资等资源条件缺乏的情况；多民族杂居、聚居，各民族传统文化、风俗的差异，使得政府执行过程中所面对的社会环境相对比较复杂，从而增加了政策执行的难度。

3.提升民族自治地方政府执行力的思考

通过对制约民族自治地方政府执行力的原因分析，可以看到，要提升政府执行力，可以从以下几个方面作出努力。

3.1深化民族自治地方的行政体制改革

在国家深化政府机构改革的背景下，民族自治地方政府应抓住有利时机，深化行政体制改革：一是建立和完善适合民族地区特点的自治条例、单行条例，提高政府行政的法制化、科学化水平；二是理顺政府机构职能，解决职能交叉和职责不清的问题，防止政出多门，从制度上解决政策执行的体制；三是建立有效的政策执行监督机制，对政策执行的全过程进行实时的监督和控制，防止执行过程中出现腐败问题以及乱执行、不执行、执行不到位等问题的发生。

3.2提高人口素质，尤其是公务员的整体素质

不管是作为政策执行的目标群体还是政策执行的主体，人都是政策执行过程中最活跃、最具主观能动性的因素。提高民族地区人口文化素质，关键在教育：一是要增加教育经费投入，大力发展教育事业；二是要加大宣传力度，使人民群众充分认识学习科学文化知识的重要性。

提高公务人员的整体素质，一是要建立健全现职公务员的培训、考核机制，对于考核不合格、不称职的公务员要坚决予以淘汰；二是严把公务员招考的入口关，确保通过招考能够选拔到真正优秀的人才；三是完善人才引进的优惠政策，吸引能力强、学历高、综合素质全面的各类专业人才到民族地区任职。

3.3加快民族自治地区社会经济的全面发展

在贵州省实施“工业强省”战略的大背景之下，民族自治地方应当抓住机遇，打好少数民族自治地方的政策牌，充分发挥地区自然资源优势，争取多上项目、上好项目。另一方面，要继续发挥好少数民族文化丰富的人文资源优势，进一步深化发展以民族文化旅游为特色的旅游产业。以发展壮大工业和旅游业为牵引，推动地区经济发展总水平，不仅有利于扩大社会就业，增加物质供给，提高人民群众生活水平而且促进了地方政府财政收入的增加，解决政策执行时资金来源不足的问题。

参考文献：

[1] 陈朝宗.关于提升政府执行力的思考[J].东南学术,2006(6).

[2] 莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究[M](P.34).中国社会科学出版社，2007.

作者简介：

傅，女，贵州财经学院行政管理专业在读硕士研究生，研究领域：公共行政与地方政府管理；

李国和，男，贵州财经学院公共管理学院党总支书记，教授，硕士研究生导师。