非经营性国有资产管理问题与对策

提要非经营性国有资产由于其非营利性的特点,长期主要依靠国家行政手段进行资产和资金的分配。由于没有良好的监管机制,非经营性国有资产管理中存在管理混乱、处置不均等许多问题,为此应从机构设置、制度建设和管理工具等多方面加强对非经营性国有资产的管理。

关键词:非经营性国有资产;产权;经济价值

基金项目:河北省科技厅、秦皇岛市科技局重点项目《秦皇岛市非经营性资产管理体制研究》(批准号20084007001)的阶段性研究成果

中图分类号:F123.7文献标识码:A

非经营性国有资产主要是指行政、事业单位占有和使用的各种资源的总称。由于非经营性国有资产非营利性的特点及其表现形式的复杂性,给科学合理地对其进行配置和监管带来了很大的难度,进而导致其使用效率和效益偏低,闲置、浪费和流失现象较为普遍。

一、非经营性国有资产管理中存在的主要问题

(一)对国家有关财务会计制度执行不严格。国家财政部早在1997年5月就制定颁布了《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则》等财务规章制度,但是由于缺乏有效的监督管理,各单位并未严格执行。在财政部门审计检查中发现财务问题主要集中在以下两个方面。

1、账户设置不健全。在固定资产管理上,一些单位没有按财务规定设置账户,只设固定资产总账,没有设置固定资产明细账和固定资产卡片;即使设置了固定资产明细账,但是明细账没有按资产分类记账,不能够全面反映出各类资产的状况。甚至一些单位不设固定资产账,使得主管部门难以掌握其固定资产存量,也难以划清固定资产管理的责任。

2、账户处理不及时。在应付款项的管理上,存在十几年、甚至几十年的应收应付款项都未进行账务处理,其中一些业务有关责任人都已不知去向,使得这些往来的款项无法询证。为了解决经费不足问题,部分单位从财政或上级单位、下级单位借款后,不主动采取手段偿还借款,造成债务数额逐年增多。

在应收款项的管理上,有些单位没有形成及时有效的催收手段,造成大量呆账坏账,使国有资产流失。

(二)产权意识不强,造成国有资产流失

1、资产管理混乱,产权不清晰。行政事业单位的主要资产为土地、房屋等建筑物。由于不及时办理土地使用证和房屋所有证等相关证照,使得这些资产难以确定他们的归属,形成“黑户”。即使办理了产权证,在资产数量变化后不及时办理变更手续。这些非常不利于财政部门对国有资产的登记管理,形成产权管理上的漏洞,极其容易造成国有资产的流失。

2、资产处置不规范。尽管国家先后出台了许多国有资产处置的办法及细则,但行政事业单位资产管理工作没有引起有关部门的重视,使得部分单位在处置资产时未严格按照国家规定处理,加上缺乏有效的制约和监督机制,造成资产管理上混乱无序。一些单位不经审批,就随意处置资产,并将所获得的收入用于各种用途。为了逃避审计部门和纪检部门的监督,长期不对已处置资产进行账务处理,造成账面和实际不符。对已经实际报废的资产,不办理报废手续,也不及时进行账务处理,在一定程度上造成了账面和实际不符。

(三)未充分开发国有资产潜在的经济价值。由于历史原因,大部分行政事业单位的办公场所处于市中心,随着市场经济的发展,这些地处繁华地段的非经营性资产,具有很高的商业开发价值。因此,这些资产实际的经济价值已经远高于其账面价值。如果能够转换思维,通过市场置换和开发的形式,不仅能解决部分单位办公场所不足的状况,还能使国有资产增值,充分体现这些资产的价值。

(四)国有资产分配不均衡。在当前的管理体制下,各行政事业单位可以“无偿”占有、使用非经营性国有资产,因此他们总是采取各种方式向政府申请划拨土地、申请资金,以便多占用国有资产,而不考虑本单位的实际需要。各单位之间的互相攀比、竞相扩张,造成他们之间资产占用极不平衡;另一方面,各级领导和管理部门在审批资金时,由于信息不对称等原因,加上审批过程中没有严格的监督制约机制,极易造成厚此薄彼的现象。不同的行政事业单位由于掌握的行政权限大小不一,权力大的单位总是能够通过各种途径获取更多的经济利益,最终造成各单位办公和生活条件苦乐不均的状况。例如,有的单位人均办公面积比国家有关部门规定的人均办公面积最高标准还要高出几倍,有的将闲置房屋用于商业用途,所获得的收入用于发放津贴或弥补办公经费不足,而有些单位却长期在旧房子里办公,条件长期得不到改善,一定程度上影响了工作人员的工作积极性和创造性。

二、加强非经营性国有资产管理的对策

2006年5月财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“两个办法”)。“两个办法”是规范和加强非经营性国有资产管理的指导性文件。“两个办法”明确规定了行政事业单位国有资产管理应遵循的原则。根据“两个办法”,应在考察当前国内非经营性国有资产管理体制改革模式的基础上,结合实际管理过程中存在的问题,加强非经营性国有资产的管理。

(一)建立专门机构管理非经营性国有资产,实现资产的公平分配。行政事业单位利用所掌握的非经营性国有资产向社会提供的产品或服务属于公共产品。根据产权理论公共产品具有非竞争性和非排斥性的特征,前一特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍非常需要的;而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的,仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下,政府机制的介入是解决问题的唯一途径。因此,从机构设置上,要从非经营性国有资产管理的全局考虑,应有一个全局性的管理机构来沟通和协调不同部门、不同性质资产管理之间的平衡问题。鉴于行政事业财务划归公共支出,可以将资产管理与财务管理相结合,设立一个专门的非经营性国有资产管理机构,由其主要负责非经营性国有资产管理的政策和制度的制定与执行,以及其他相关的具体事务。

(二)在清产核资、掌握所有非经营性国有资产状况的基础上,对非经营性国有资产实行产权集中管理,彻底实行所有权与管理权、使用权的剥离,防止国有资产流失。不同于经营性国有资产,非经营性国有资产体现的基本权利有两个:一个是所有权,另一个是使用权。优化非经营性国有资产的管理,最根本的问题就是要使所有权与使用权相分离。所谓所有权与使用权相分离是指国家享有非经营性国有资产的所有权,而直接使用非经营性国有资产的行政事业单位则享有使用权,同时负有与享有的使用权对等的责任;财政部门代表国家行使所有权,具体负责非经营性国有资产的管理工作,实现资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合,从价值形态上加强单位资产运用情况的考核,结合支出管理,确定考核指标,通过经费支出约束来解决问题。

(三)整合资源,充分发掘非经营性资产的潜在经济价值,解决国有资产闲置浪费问题,降低政府运行成本。一方面按照党政机关办公用房建设标准对办公资源进行重新分配,解决办公条件苦乐不均问题;另一方面通过房产置换,把分散在城市中心的办公单位搬出去,另择地段,由政府统一建造,实行统一管理和社会化服务。腾出原来占有的黄金地段的房地产,进行商业综合开发,最大限度地增值国有资产。

(四)强化行政事业单位非经营性国有资产的监督管理机制。加强对非经营性国有资产调拨、转让、报废等事项的审核、监督,规范和加强存量资产的管理,有效控制和合理引导资产流向,把行政事业单位的资产全部纳入规范化管理轨道,防止国有资产流失。同时,建立一套非经营性国有资产的评估和监督体系,加强对资产使用效率的监督管理。

(五)加强信息化管理。利用当前的信息技术,对行政事业单位国有资产进行信息化管理具有非常重要的意义。信息化建设能够提高国有资产管理效率;有利于及时发现闲置国有资产,促进国有资产的调剂或调配,优化国有资产配置和分布,提高国有资产的利用率,保证国有资产的安全。

(作者单位:东北大学秦皇岛分校)

主要参考文献:

[1]毛程连.公共财政框架下国有资产管理理论的改进[J].财政研究,2002.4.

[2]庄序莹.论行政机关国有资产管理[J].当代财经,2005.11.

[3]方虹,刘春平,牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究[J].经济研究参考,2005.3.