可续发展观指导下的公共治理

改革开放以来行政体制改革的成就

在30 多年的改革开放进程中，我国经历了6次较大规改革开放以来行政模的政府机构改革，几乎是每隔五年经历一次精简机体制改革的成就构和裁减人员的改革。回顾6次机构改革，存在如下特征：

第一，政府机构和人员得到精简。

虽然在改革中存在精简-膨胀-再精简-再膨胀的循环和怪圈，但是改革成就是不可抹杀的。机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。

第二，政府职能发生了很大的变化。

政府逐渐放弃了物资分配权、一般商品的物价控制权、企业经营管理权；传统的国有企业得到根本性变革，实现了股份化、市场化经营；民营企业不断发展壮大，成为经济发展的重要力量。随着市场经济体制的基本形成，政府职能发生了巨大的转变。

第三，政府的运作方式立足于法治化

法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始走向法制化的轨道。

第四，政府的公共服务意识越来越强。

各级政府逐步树立起公共服务的意识，并且越来越重视公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府政策的评价。很多地方政府开始实行公民评估政府绩效的活动，也取得了较好的效果。

第五，政府越来越重视基本运行制度的建构和完善。

政府行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等都反映了政府越来越重视基本制度的建设和完善。

我国现行行政管理体制存在的问题

我国现行行政管理我国现行行政管理体制还存在以下五个方面的问题：

第一，政府职能问题。我们一直强调转变政府职体制存在的问题能，这是针对我国从计划经济体制向市场经济体制转变过程中政府职能必然要转变而提出来的。但是，也应当看到，我们对社会主义市场经济体制下政府究竟有什么职能还缺乏清晰的界定，学者经常批评政府缺位、错位、越位。但是，到底政府什么该管，什么不该管，并未达成社会共识。更进一步分析还可以发现，对政府职能的层次和重点也没有很清晰的界定。职能层次是指哪些职能由哪级政府承担；重点是指在社会的不同发展阶段，政府的重点职能是什么。

第二，政府组织结构问题。虽然我们对机构改革已经做了很多探索，但是，政府组织机构如何能够适应社会经济发展阶段的变化，以有效实现政府职能，仍然有许多值得探讨之处。例如，目前我国环境恶化的趋势从整体上看并没有得到根本遏制，其重要原因之一在于行政管理体制问题。目前我们是按照行政区域管理环保工作的，其效果并不好。因为污染的产生和传播并不是按照行政区划进行的，而往往是跨区域发生的。按照目前僵化的组织结构，很难适应飞速变化的世界。

第三，政府行为法治化问题。虽然我们在依法行政上做了很多工作，依法治国成为党和国家的重要战略，国务院2004 年了《全面推进依法行政实施纲要》，并且还制定了实施细则，但要真正使政府行为规范化，能够真正依法行政，仍需要进一步的探索和努力。

第四，政府运行科学化问题。科学精神和理性精神还没有成为政府运行的价值和理念，依靠惯例运行和依照经验行政仍然是政府传统运行模式。政府如何科学有效地运行，如何构造科学化的运行流程，建立科学的绩效评估和问责机制，这些问题也亟待解决。

第五，政府决策科学化、民主化问题。政府决策中的科学探究、公众参与、政务信息公开、财政预算公开透明等问题在政府决策领域依然突出。

深化行政体制改革所依托的基本理念要深化行政管理体制改革，首先要探讨改革所依托的理念，也就是说，改革应当在什么样的指导思想下进行。

第一，从公共事务治理的角度来看待行政管理体制改革。从公共事务的角度看，就是要探讨和回答政府为什么会存在，存在的目的是什么。政府是为了处理公共事务，提供公共产品而存在的。但是，政府只是公共事务治理的组织方式之一，并非唯一。更进一步讲，仅仅依赖政府往往不能很好地实现对公共事务的治理。从这个角度出发，我们可以开阔思路，从新的视角认识下一步的行政管理体制改革。

第二，从行政管理目的的角度来看待行政管理体制改革。行政管理本身是手段，不是目的。行政管理的目的在于实现人的价值和人的发展。这不仅涉及生活水平和富裕程度的问题，更重要的是有人的尊严问题，要使人活得有尊严，这是政府存在的目的。换言之，为人的全面发展提供条件是政府行政管理的目的。

第三，从国家发展的复杂系统看待行政体制改革。国家发展是个新概念，是一个大系统的概念，国家发展中包含多个子系统，其中经济发展、社会发展、

政治发展是最基本和最重要的三个子系统。经济发展子系统是社会生存的物质基础，任何国家的政府都必然关注经济发展。第二个子系统是社会系统，社会系统也是国家发展所不可缺少的系统，它与经济系统的差别是，经济系统是靠市场机制提供私人产品，而社会系统不是依靠市场机制来提供公共产品或者准公共产品的，比如教育、医疗、社区等。第三个子系统是政治系统，解决权力结构问题。国家要平稳发展、快速发展，这三个系统之间必须和谐。在这个三个系统中，行政管理体制是保证三个系统自身以及三个系统之间有序、有效运行的制度保障。从国家发展的大系统的角度来看待行政管理体制改革，可能思路会宽一些。

从以上的理念出发，深化行政体制改革的总体思路就应当是建立公共治理

体系。过去我们在重视经济系统时，忽略了社会系统，造成了经济发展和社会发

展的不平衡。如果我们今后在重视社会系统时片面强调以政府为主导的治理模式，就有可能会形成政府对社会系统的过度干预，导致社会系统的失衡。我们提出公共治理的体系，强调政府在社会系统中、经济系统中，提供有效有序运行的制度保障，强调公共事务的开放性，强调政府与社会共同来解决公共事务问题，这一思路能更清晰地指导下一步的改革。

构建公共治理体系

构建公共治理体系需要从以下三个方面入手：

（一）推进行政管理体制改革

要推进行政体制改革，主要包括以下四个方面的任务。

第一，重新界定政府职能。当前对政府职能的表述，还有很深的体制转轨的

烙印，其中经济和市场职能占据了重要位置，而有些职能却遗漏了。从世界各国的经验看，政府职能中以下六个方面是不可或缺的：一是国家安全，包括国家的外部安全和内部安全，国家不安全，就根本无法安心发展；二是经济发展，经济发展的重要性不言而喻，经济总量的增长、经济结构和效益的优化都是需要的，只有经济发展了，才能增加就业；三是社会安定，人民能得到有效的社会保障，分享经济发展的成果，降低和化解社会中的利益冲突；四是文化繁荣，包括教育，信仰，民情，传统和习惯，一个国家能贡献给人类社会的，能够长久保留下来的，不一定是GDP 的总量，不一定是某个建筑物，而很可能是文化，文化可以留给人类社会更多有保存价值的东西；五是政治民主，保障公民权利，每一个人的基础政治权利和经济权利都能够得到保障，所有人的声音都能够得到平等表达和倾听；六是生态优美，清洁的水，清新的空气，碧蓝的天空，茂盛的森林，自然系统与人类系统的和谐共处。这六个方面，国家安全、经济发展、社会安定、文化繁荣、政治民主、生态优美都是政府应有的职能。

第二，政府组织结构的重组。很多经济学家，特别是国外经济学家在研究中国经济发展的时候，不约而同得到一个结论，即中国这样一种行政分权式体制有利于推动中国经济增长。但是，我们在反思中可以很清楚地看到，这种分权式的经济体制有利于经济增长，但是不利于保障公民的基本权利，包括社会保障权利、受教育权等。目前教育公平和社会保障公平问题突出，在一定意义上讲，源于这种分权体制，因此，要推进基础教育和公共服务均等化就要重新考虑中央与地方的权限关系。

第三，政府运行机制的规范。职能和组织结构确定之后，行政管理体制是否有效主要取决于运行机制是否规范。需要加强信息技术在行政管理中的运用；行政管理中结果管理、目标管理、绩效管理等方法的运用都需要加以规范。

第四，政府运行保障体制的改革。政府运行中的保障包括财政资源和人力资源。财政资源如何在中央地方之间分配，特别是如何保障经济不发达地区得到规范及时的财政转移支付，是推进公共服务均等化的关键。干部制度和公务员制度的改革与完善是确保人力资源发挥作用的制度基础。

（二）推进社会系统的建设

在社会系统建设方面，主要有以下三个任务。

第一，探索公共事务的自主治理。应当认识到，有很多公共事务不是只有政府才能管好的。目前我们在教育发展规划中提出的学校办学自、法人治理结构；医药卫生体制改革中提出的管办分开，公立医院法人治理结构等都是反映了公共事务的自主治理方向。

第二，倡导非营利运行机制。学校、医院不是企业，我们不能按照企业改革的思路来管理，企业改革的关键是政企分开，企业会按照市场机制的要求在市场上竞争生存。对于事业单位，不能只强调政事分开，更重要的是应该导入非营利运行机制来指导事业单位改革。非营利运行机制可以解决传统事业单位运行理念和运行机制中的许多问题，也可以给事业单位改革提供新的思路，给公众以新的视角评判事业单位。非营利运行机制是国际上成熟的运行机制，可以解决很多企业和政府都不能解决的问题。

第三，培育公民精神。公共事务只有公民的参与才能办好，而要搞好公民参与，不仅需要制度设计，更重要的是公民精神的培育。只有一个国家的公民具备了现代意识的公民精神，才能建设好一个国家稳定、有效运行的社会系统。

（三）政府与社会系统的合作与互动

在行政管理体制改革和社会系统建设的基础上，需要进一步推进政府与社会系统的合作与互动。这其中包括：

第一，政府应该为这种社会系统的建设提供一些基础性的框架，包括民间组织、非营利组织的成立与运行机制法律制度、税收制度等。

第二，政府可以通过购买服务的方式来让非营利组织参与到公共事务治理中来。

第三，政府要加强对非营利组织的监管，也可以通过行业监管的方式实施。

行政管理体制改革、社会系统建设、政府与社会系统的合作与互动是构建科学发展观指导下的公共治理体系的三个基本要素。