借鉴国外权利金制度改革油气资源税费

摘要:我国现有的油气资源税费体制存在诸多问题,影响了国家对资源所有权在经济上的实现,弱化了级差收益的调节作用以及资源的有效利用,而且在一定程度上阻碍了我国油气田企业的可持续发展。国外主要产油国或地区对油气资源普遍实行权利金制度,为了与国际接轨,提高油气田企业的国际竞争力,改善现有的油气资源税费体制,建议借鉴国外的先进经验,合并油气资源税费,统一征收权利金。

关键字:权利金;资源税;矿产资源补偿费

Abstract:There are many problems in current tax system of oil and gas resources in China. That have affected the realization of the state’s ownership of resources thorough economy, and Weakened the regulative action of grading income and the effective use of resources. Moreover have hindered the sustainable development of our country Oil-gas field Enterprise’s to a certain extent.Foreign major oil-producing countries or regions have carried out the royalty system for the oil gas resources universally, in order to keep up with the international, and Enhances the international competitiveness of the oil-gas field enterprise and improve the current tax system of oil and gas resources. we Suggest using advanced experiences of other countries for reference and uniting oil and gas resources taxes, uniformly collecting the royalty.

Keywords: royalty; resource rent tax; mineral resource compensation

油气资源不同于其他矿产资源,随着经济的发展,已经成为影响世界各国经济的重要元素,我国实行的是矿产资源税费并存的制度,凭借所有权向开采海上石油和中外合作开采陆上石油征收矿区使用费,其他油气田企业征收矿产资源补偿费;凭借政治权利向油气田企业征收资源税。随着世界经济一体化的不断深入和油气资源与国际的逐渐接轨,现行的油气资源税费政策与国外的权利金制度有一定的差距,建议借鉴国外先进经验,将资源税和矿产资源补偿费合并为权利金,建立油气资源权利金制度。

1 国外权利金制度

权利金(Royalty)是矿业权人向油气资源所有权人因开采矿产资源而支付的赔偿[1],它是一种财产性收费,即不论赢利与否,均需向资源所有者缴纳权利金,是资源所有者经济权利的体现,其反应的是绝对地租的概念。世界上大多数国家实行的是权利金制度,也有称之为 “矿业税”、“采矿税”、“采掘税”、“地下资源利用付费”、“采矿特许权税”等,但其含义大体相同。它最早产生于二战前和殖民地时期,经过长期的改革和调整,权利金制度不断完善,在一些国家,为了鼓励尽最大数量地开采油气资源,防止油气田企业采富弃贫,最大限度地体现公平,而在一定程度上也体现了级差地租的概念,即根据油气区块内在质量差异而按不同的比率征收权利金。权利金制度已成为油气资源勘查开发过程中一个普遍接受的国际惯例。权利金的收入,在许多矿业大国中,构成了国家财政的一个重要组成部分。

1.1权利金的征收方式

大多数国家石油、天然气采用从价计征或从量计征的方式征收权利金,从价权利金是指按照生产或采出的石油、天然气的价格征收一定比例的费用;从量权利金是指按照生产或采出的石油、天然气的数量征收。也有国家的权利金与利润挂钩,与投资收益挂钩,征收方式趋于多样化[2]。例如,加拿大部分省所规定缴纳的采矿税,实质上是按利润征收的权利金。

1.2权利金费率

由于经济发展水平、矿业政策以及国际通行的惯例不同,各国权利金费率各不相同,大多数国家的石油、天然气权利金费率在10%-20%之间。许多国家在调整矿业权制度时充分考虑了不同资源地的生产条件、品位、质量、规模等因素,并根据经济发展的要求和世界市场的发展变化而不断调整。如美国1996年2月8日宣布调整重油权利金征收比例的条例以及减少边际天然气的权利金的提案。规定对于加权平均API度为6的重油仅征收 0.6%的权利金 ,而对于API度为20的轻质原油征收12.5%的权利金。同时,对边际天然气田的权利金实行减免。

部分国家油气权利金费率[3]

国家 美国 马来西亚 巴基斯坦 法国 挪威 沙特阿拉伯 委内瑞拉

内陆 外海

权利金

费率 12.5% 16.7% 10% 12.5% 8%-20% 8%-20% 20% 1%-16.7%

1.3权利金的征管

由于权利金专业性强,由税务部门征收成本比较高,因此大多数国家的权利金由矿政管理部门征收。但征收级别各不相同:例如,美国分别按土地隶属关系归由联邦、州政府征收;加拿大、澳大利亚由联邦政府征收;巴西由联邦政府征收;印度由联邦征收。这些权利金进入国家财政,在财政专立账户建立鼓励油气资源勘察、开发和保护环境的基金以及作为一般用途。

2 油气田企业资源税费存在的问题

2.1资源税存在的问题

资源税是以应税自然资源为课税对象,为了调解资源的级差收入,按照“普遍征收,级差调解”的原则而征收的一种税。现行资源税是1994年开始施行的第二代资源税,与第一代资源税相比,改革后的资源税不再按超额利润征税,而是按照销售量征税,考虑到资源条件优劣的差别,对各个矿区实行一矿一率。然而现行的资源税制在施行中暴露出与油气田企业发展不适应的问题:

(1)资源税定义为财产性收益不够准确。我国现行资源税的定义是国家财产收益,《矿产资源法》第5条规定,国家实行探矿权、采矿权有偿使用制度,开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。这种定义混淆了与矿产资源补偿费的性质,混淆了国家凭借政治权利征税,凭借所有权征费的界限。既然资源税属于财产性收益,理应归中央所有,但却划为地方税,这与资源国家所有相矛盾。

(2) 对油气资源的差别性考虑不够[4]。考虑到不同油气田资源条件优劣的差别,对油气田企 业资源税设置了原油8-30元/吨,天然气2-15元/千立方米的税率区间。鉴于近年来油气价格的不断上涨,国家税务局于2005年7月1日初次调整了油气资源税费率,原油调整至14-30元/吨,天然气提高到7-15元/立方千米。由于油气田开采不同时期其地质条件、开采难度、资源丰度不同,油气田产量有一个由递增到递减的过程,而资源税费率一成不变,导致油气田企业在稳产期获得超额利润,在开发后期,随着所获收益的降低,提前废弃油田,导致资源的浪费。资源税率应该按照油田开采不同时期设立不同的标准,保证油田企业持续、稳定、健康的发展。现行资源税没有按油田区块划分税率。即使同一油田也有资源丰度高的区块,有资源丰度低的区块,相互之间级差收入相当悬殊,不同油田之间地质构造、资源丰度相似的区块在征收资源税方面却相当悬殊,从而导致对资源丰度不均进行级差调节作用失效。

(3)资源税从量计征不够合理。资源税征收理论上应该体现公平的原则,由于不同的油气田因储量、井深、原油性质等资源条件的不同,经济效益存在差异。第二代资源税采用从量计征,即不论盈利与否,盈利多少,都按照矿产品销售(自用)原矿产量的一定标准固定征收,与资源是否存在级差收益无关。而且在国际原油价格持续上涨的情况下,过低的资源税率使级差收益基本流入到企业,显示不出资源税调节级差收益的职能。资源税从量征收,容易造成采富弃贫,不利于油气资源的合理利用和保护,而且反映不出资源市场价格的变化,不符合市场经济国家矿业税收向递增税制发展的趋势。

2.2矿产资源补偿费存在的问题

矿产资源补偿费制度是我国矿产资源有偿制度的主要内容,开征矿产资源补偿费并以此保证国家资源性资产权益的实现是市场经济体制的必然要求。油气田企业的矿产资源补偿费存在的问题如下:

(1)补偿费费率过低。矿产资源补偿费率不是一成不变的,它的高低反映的是资源供求的平衡关系,资源也是一种生产要素,也要遵循供求平衡决定市场价格的基本规则。对于石油资源来说,我国资源补偿费费率低,不足以反映国家矿产资源的所有权。在性质上我国的矿产资源补偿费相对于多数市场经济国家的权利金,而且起步费率较低,仅为1%,不仅远远低于发达国家的平均水平,甚至比一些发展中国家还要低。

(2)矿产资源补偿费名不副实。石油资源作为一种不可再生资源,它的消耗要得到相应的补偿,矿产资源补偿费起初的征收目的是为了补充地质勘探经费的不足,保证矿业经济及社会经济再生产的继续运行。矿产资源有偿开采实质上是在矿产资源所有权与使用权分离的前提下,国家凭借矿产资源所有权地位向开发使用矿产资源的自然人、法人和其他组织收取相应费用的行为,从而保证其所有者权益的实现。我国的矿产资源有偿使用制度是伴随着经济体制改革而形成并初步发展起来的。矿产资源补偿费体现矿产资源所有权,其收入应上缴国家,归全民所有,但《矿产资源补偿费征收管理规定》第10条却表明资源补偿费由中央和地方共享,这显然是不合理的。

(3)矿产资源补偿费的有关规定油气资源不适用。首先,《矿产资源补偿费征收管理规定》中有关减免税的情况都是涉及固体矿,在开采油气资源时,由于存在低丰度、低渗透、低产能的油气区块,导致石油企业开采利润的减少,油气开采企业无法依据《矿产资源补偿费征收管理规定》申请减免。其次,补偿费的计算公式不适合油气资源。矿产资源补偿费计算公式为:矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费率×开采回采系数。其中,“开采回采系数”适用于固体矿藏,而石油、天然气属于流体矿藏,开采时是利用地层压力将其从孔隙中抽出,每一个油气开发单元都是不可分割的整体,从开发到废弃,需要几十年的时间,这样,在这段期间内是无法准确算出其开采回采系数的[4]。

(4)矿产资源补偿费管理体制不合理。矿产资源补偿费应当是国家凭借所有人的身份向资源的使用者征收的,理应由代表所有者利益的政府矿业主管部门征收。在实际操作中,由于有一批市(地)、县(市)级地矿行政机构没有进入政府序列,经费没有进入地方财政,人员工资和工作经费靠自收自支解决,有的地矿行政机构过度膨胀,经费过高,存在将矿产资源补偿费截留挪用的现象。

3 实施权利金制度的必要性

鉴于油气资源税费存在的上述问题,笔者建议取消资源税和矿产资源补偿费,统一实行权利金制度。其必要性表现为:

(1)实行权利金制度是维护国家资源性资产权益的需要。权利金属于财产性收益,国家作为所有者让渡了油气资源的使用权,作为资源的开采者,无论盈利与否,只要开采了国家的油气资源,均须向国家付费。另外,随着国内石油大企业的海外上市,油气价格上涨所带来的超额收益越来越多的流入到国外投资者手中。摒弃旧的资源税制,建立维护国家资源所有者利益的权利金制度刻不容缓。

(2)实行权利金制度是与国际接轨的需要。国外主要产油国或地区对矿产资源实行权利金制度,随着我国加入WTO和市场开放程度的提高,参与竞争与合作的机会大大增加,实行权利金制度容易被国外石油公司所接受,促进我国油气勘探开发市场的对外开放。

(3)实行权利金制度是规范资源税费制度的需要。我国现行的资源税费体系不仅很难适应资源资产化管理的需要,而且税费并存导致税费之间调节作用和效力不协调,还有重复征税的嫌疑。不合理的税制加大处于开采后期的油气田企业负担,影响企业的发展。

(4)实行权利金制度是有效调节油气资源合理开发的需要。我国现行的资源税是对油气资源的实际销售数量和自用数量课税,这样就客观的鼓励了资源的过度开采,致使滥采富矿和采富弃贫的现象普遍存在,造成资源的浪费,严重影响了资源的可持续发展。制定合理的权利金制度,使企业尽量充分开发油气资源,提高油气田企业的总收益。

4 实施权利金制度需要注意的问题

(1)权利金费率的确定。鉴于目前油气资源税费过低给国家利益带来的损害,权利金费率应高于现行资源税费之和,维护国家资源所有者权益。费率的制定应具有灵活性,能够反应油气价格的变动,同时为了起到级差调节的作用,建议采用滑动税率。适当的权利金费率可促使油气田企业合理充分的开发资源,避免企业为追求自身利益而造成资源浪费,保障企业可持续发展。

(2)权利金的征管部门。目前我国的资源税和矿产资源补偿费分别由矿业主管管部门和税政部门征收,实行权利金制度后,将由代表所有者国家利益的政府矿业主管部门征收,上缴财政。由于权利金征收的专业性强,这就要求,矿政部门的征收工作与矿业权管理相结合,提高效率,税政部门放权后,做好善后工作。

(3)权利金的使用方向。建议权利金由中央与地方按比例分成,平衡中央与地方在油气资源收益上的利益关系。考虑到国家具有资源所有者和社会管理者的双重身份,国家财政应把部分权利金用于油气资源的勘探开发以及资源保护,保证油气田企业可持续发展。划归地方的权利金主要应用于补偿油气资源开发对地方环境的破坏,另外地方政府可用来发展本地经济,促进资源地由资源优势向经济优势转化。

(4)权利金的优惠措施。为了鼓励资源条件差、处于开发中后期的油气田、边际油田等低收益或高风险油田的勘探开发活动,促进油气资源的有效利用,在权利金的设计上要给予一定的优惠,对上述油气田企业权利金的征收上采取减征或免征。

参考文献:

[1] 马伟. 国外矿业税收制度及其对我国的借鉴. 税务研究, 2006 年第7 期.

[2] 宋 梅,王立杰,张彦平.我国矿业税费制度改革的国际比较及建议.中国矿业, 2006.2,第15卷第2期.

[3] 吴文洁,胡健.我国石油税费制度及其国际比较分析.西安石油大学学报,2006.6:5-13.

[4] 王甲山,李绍平,孙健.油气田企业资源税费问题分析.辽宁工程技术大学学报,2003.7