给无家可归者一个家

2012年入冬以来，不时传出无家可归者因严寒致死的消息：先是贵州有五个男孩冻死在垃圾箱里，后又传出河南郑州一名农民工冻毙于立交桥下。这两起悲剧立即引起社会各界对政府社会救助的广泛问责。

与德国等欧洲发达国家相比，中国的社会救助体系和法律机制建立得很晚。在2003年之前，只有一个收容遣送制度。2003年“孙志刚事件”发生后，中国的收容遣送制度受到猛烈的抨击和质疑，从而迅速催生了流浪乞讨人员救助制度。而德国有关社会救助的主要法律《联邦社会福利法案》诞生于1961年，该法律规定，“社会救助的惟一标准是需要原则，满足贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要”。英国对无家可归者的援助法律《济贫法》甚至早在1834年就已颁布实施。除此之外，英国还于1996年通过《住宅法案》，规定向无家可归者提供居住方面的援助是住宅管理机关的法定义务；2002年通过的《无家可归者法案》则进一步要求所有地方当局都必须制定应对本地区无家可归者问题的战略。

在德国期间，笔者曾观看过一部纪录片《零下》。该纪录片是由德国著名记者京特·瓦尔拉夫拍摄的，记录了包括无家可归者在内的社会边缘人群的生活状态。瓦尔拉夫乔装成流浪汉，带着隐藏式摄像机，记录下了在马路边、天桥下、集装箱里生活的人们。片中展示了瓦尔拉夫与一群流浪汉在一起的生活，包括他与160名无家可归者如何在法兰克福某公园的集装箱内度过新年的情景。

在德国，类似的无家可归者也并不在少数，约有30万人。而在英国，这个数字为40万。但“无家可归”并不意味着流浪街头。由于有较健全的社会救助体系，欧洲国家的大多数无家可归者均能得到基本生活救助。如德国较大城市的火车站均有“流浪者之家”这类全天候的救助机构。每个救助机构由于规模不同，其救助能力也有差异。有的能够为被救助者提供饮食和住宿，但有些机构仅能提供其中一项。

由于无家可归者无家可归的原因不同，社会救助机构对于这些群体也是分别对待。在德国，申请社会救助者须接受社会救助办公室提供的工作，然后用工资支付饮食等费用。如申请人没有工作能力，则无需接受工作。而在英国，1601年颁布的《济贫法》，将乞丐区分为有劳动能力的乞讨者和被迫乞讨者，前者将受到惩罚，被遣送回原籍，并且被剥夺公民的权利；而对于后者，则先施以救助，如果救助失败，则发给乞讨执照。

德国的社会救助原则是为确保每一位需要救助者能维持体面的生活而提供帮助，任何公民如面临不依靠外来帮助就无法解决个人的困难时，都有资格获得社会救助。德国的社会服务办公室遍布全国各地、各个社区，他们在接到求助请求或得知某人需要救助时，必须采取行动向求助人提供救助。在英国，大多数无家可归者只须提供一个联系地址，即便是暂时借宿的地址，政府都会给其发放“收入补助”和“失业津贴”，甚至还可以申请“住房补助”。政府一般都要求流浪者进行登记，以便提供救助。

无论是德国还是英国，给无家可归者提供的救助，均维持在保障最基本的生活需要。其初衷是既减轻政府的经济压力，同时也避免无家可归者对救助的依赖。

对无家可归者实施救助的主体一般都是当地政府和教会组织及其他民间慈善组织。在德国，联邦政府只拥有立法、标准制定以及资金调剂和适当补贴等职能。民间慈善组织依据《联邦社会福利法案》，在联邦政府统一组织下，按照统一的标准、统一的渠道（社会服务办公室）进行救助。慈善组织的职能主要体现在筹集救助资金和担任救助义工方面。慈善组织筹集的救助资金仅是救助金的补充，救助金的主要来源是政府的工资税和燃油税。这些税收主要由地方政府负担，联邦政府设立调剂资金，对保障人口较多的地区给予补助。

在德国和英国，无家可归者这个特殊群体中，有相当一部分人是吸毒者。也正因如此，有关部门和机构均告诫捐助者，不要把善款直接给本人，而是通过社会服务办公室等类似机构发放，以免善款被用于不正当途径。

近年来，社会救助在中国发展很快，相关服务也在进一步完善。但与欧洲一些发达国家的社会救助制度相比，我们的社会救助制度还存在许多不尽如人意的地方。如社会救助机构数量过少，难以形成对全社会的覆盖。我国的慈善事业发展滞后于社会需要，民间慈善机构参与度低。社会救助机构的电话号码过于复杂，一般无家可归者不知道或者记不住相关号码等。这一切均有待在今后的发展过程中予以改进。