徐州“零障碍”工程

“零障碍”工程把政府公共服务的职能和权限放到了公民最需要的地方，由过去的“民求官”转向了现在的“官为民”，使百姓在找政府机关办事的时候更体面、更有尊严、更快乐。

“在医院排队时间太长了，空气又差，没有病都累病了，希望能为老人和孩子建立爱心通道，还希望建立公交快速通道，方便孩子和老人乘坐。另外，也希望外公外婆在交水费、电费、煤气费，还有我的公交卡充值时，不用再排很长时间的队，希望收费的地方，柜台全部营业，电脑全部打开，阿姨们露出微笑。”

这是徐州的一名小学生写给市委书记曹新平的信。

2011年底，徐州市委、市政府作出决定，实施百姓办事“零障碍”工程，并作为重点实施项目列入2012年为民办实事计划。

如今，这项工程取得了一定的成效。截至8月28日百姓办事“零障碍”工程推进会时，徐州市共对67件“梗阻”问题启动问责程序，对18家单位发出黄色预警卡，公开通报典型事例55起，200多名相关责任人被以诫勉谈话、通报批评等方式问责，其中3人为县（区）委书记。

就在推进会结束后不久，四家无故缺席的单位被通报批评，根据《徐州市实施百姓办事“零障碍”工程问责暂行办法》，市作风办启动问责程序，向四家单位发放黄色预警卡。此次百姓办事“零障碍”工程推进的决心之大、力度之强由此可见一斑。

“零障碍”就是没障碍

刘大叔想给50多岁的老伴办个身份证，可是老伴没有户口，站在邳州市官湖镇华南警务室门口的他显得有些茫然。随后，民警耐心地告知了他办理流程和所需的材料，并让他填写《公安便民服务回执单》。10天后，刘大叔接到通知带着老伴到警务室拍照。1个月后，社区民警将新身份证送到了家里。刘大叔合计，若没有警务室民警“跑腿”，至少要跑两趟派出所和一趟县城，来回100多里。

为了给群众提供最便捷、全方位的服务，徐州市公安局将一线警务室打造成集治安管控、法治宣传、纠纷调处、证件办理和便民服务为一体的多功能平台，将警务前移到乡镇村口。以邳州为例，全市128个农村警务室均拓展成“便民服务站”、“出租屋超市”和“司机之家”，317名社区民警、1174名保安成为辖区群众的“服务员”，到今年7月份共为群众提供上门办证等服务1400余次，办实事、做好事4300余件。

公安机关的便民服务，只是徐州实施百姓办事“零障碍”工程的一处缩影。

究竟什么是“零障碍”？曹新平的解释是这样的：“我们所讲的‘零障碍’，就是凡是法律、法规、规章没有明确的，人为设定的一些条件、程序，我们就称之为百姓办事的障碍，零障碍就是要清除这些人为设定的条件，使百姓办事更顺畅，改变老百姓办事难、办事慢、办事成本很高的状况。让群众到政府机关办事不排队、不跑腿、不找人。”

若想办事“零障碍”，第一件要做的事情，就是弄清楚存在哪些障碍。

2011年底，徐州市机关工委、市作风办在媒体公告，在全市开展百姓办事“零障碍”金点子有奖征集活动。因群众反响热烈，原本半个月的征集活动延长至45天，在此期间，共有3.5万人次参加有奖征集活动，近4万条金点子被打捞上来。随后，徐州市作风办将这些建议意见分门别类，分解至各相关责任部门组织落实整改。

与此同时，作风办下发通知，要求各单位开展专题讨论，针对自身的管理服务理念、工作运行机制以及具体服务方式、服务标准上存在的差距进行自查。“清障”风暴席卷而来，许多部门开始主动改进工作作风，提升服务效率和服务质量。112个市直单位共自查影响群众办事的障碍850项，修订完善相关服务制度160项，对85个服务事项的服务流程进行优化，一些制约服务效能改进的体制性、机制得以解决。

徐州百姓办事“零障碍”中最核心的制度是全程协办制。它通过设立协办员岗位，清晰固定服务责任，贯通部门内部办事环节，打通层次之间梗阻，实现整体打包式的“一体化”服务。据《中国青年报》报道，目前协办员制度已经在徐州市铺开，全市2500个办事机构已设立400个协办中心、2100个协办岗位，平均每天安排近3000名协办员为群众提供全程协办服务。

另外，“零障碍”工程将政府的公共服务和公共管理活动直接呈现在“顾客”及社会各界面前，接受公众的监督和评估，并且在监督的基础上实施问责制。对工作人员的问责方式包括：责令整改、诫勉谈话、通报批评、调离岗位、停职待岗、责令辞职或免职、辞退或解聘等七种。对单位的问责方式则包括：黄、橙、红三级预警。

“民求官”变“官为民”

从2011年底启动到现在，徐州百姓办事“零障碍”工程推行了将近一年的时间。不久前，该项工程还作为地方政府管理创新案例走进了国家行政学院的讲堂。那么，这项具有样本意义的工程究竟取得了哪些成效？

我国在继政府机构精简和政府职能转变等改革之后，明确提出了建设服务型政府的改革目标。从目标上看，“服务型政府”就是要彻底实现以人为本的政府；从本质上看，“服务型政府”是社会本位、民本位的政府，它强调以社会公众为服务对象、以满足公众需求为服务导向。可以说，市场导向、注重民生、公平公正、社会和谐等，都是服务型政府的典型特征和基本要素。而“服务型政府”最为显著的特征，就在于更加凸显政府的服务意识，强化政府的服务职能。

“零障碍”工程以最大限度地满足公民的需求作为工作的出发点和归宿，即服务于公民、为公民权创造机会，并且通过提高公共服务意识，实践了“服务型政府”的要求。政府机关的运作是开放的、容易接近的，对于公众需求能够敏感地做出响应，有利于促进公众参与决策和管理。“零障碍”工程把政府公共服务的职能和权限放到了公民最需要的地方，由过去的“民求官”转向了现在的“官为民”。通过健全立法监督、司法监督、党内监督与舆论监督等制约机制，强化政府的责任意识与服务意识，以保护和实现公民的权利为基本价值。

除此之外，“零障碍”工程的实施，有利于反腐倡廉，扭转机关衙门作风。众所周知，一些政府机关中长期存在“门难进、脸难看、事难办”的现象，“不给好处不办事，没有熟人不办事”也是当下一些地方官场上的基本生态。用曹新平的话说就是：“干部渎职、决策‘中梗阻’、办事爱拖延等行为也是一种隐形腐败，腐蚀党政机关在百姓心中的形象。”“服务型政府”所包涵的“以人为本”、民主行政的理念，必然要求实现公开、透明行政。政府行政只有公开、透明，才能确保社会组织、公民个人的知情权，促进公正、公平等行政价值的实现，及时有效地参与公共决策过程，并且对公共行政过程实施有效的监督，防止腐败。“零障碍”工程则为公民开启了一扇“政务公开”的窗口，使得公民都能够真正享受“知情权”和“知政权”，从而便于对政府公共服务进行监督，杜绝乱收费、乱罚款、“暗箱操作”以及权力与利益挂钩等现象。“零障碍”工程的实施，进一步推动了地方政府的政风建设，在相当大的程度上改善了干群关系，缓解了社会矛盾，有利于行政管理转型和社会建设。

由活动变为常态

百姓办事“零障碍”正逐渐成为最受徐州百姓关注的民生工程和最具美誉度的作风效能建设品牌。那么，下一步怎么办？曹新平表示：“要让百姓办事零障碍由活动变为一个常态。”

“零障碍”工程是“新公共服务”理论在我国地方政府管理中的一种实践探索，也是新时期我国政府管理改革与创新的必然产物。推广“零障碍”工程的实践经验，是进一步推进我国服务型政府建设的现实要求。但是，在推广的过程中，还必须注意以下几个基本问题。

首先，“零障碍”工程的实施和推广，应进一步提高思想认识，防止流于形式。“零障碍”工程对于加强和创新社会管理模式具有十分重要的意义。但如果对其重要性认识不足，重视程度不够，立足点不高，思想上存在模糊认识，那就不能牢固树立主人翁意识，工作的主动性、积极性就不高，甚至会流于形式、走过场，最终演变成“一阵风”，或者是某些领导人的一场政绩工程。因此，要从推动服务型政府建设进程的高度，认识到“零障碍”工程是一项长期性、持久性的工程，需要进一步坚定“以人为本”、民主行政的理想信念，加强群众观念，强化服务意识。

同时，“零障碍”工程的实施和推广，依赖于进一步深化行政体制改革，特别是行政审批制度改革。行政改革意味着分权、放权，行政审批制度改革，说到底就是政府权力的下放。如果没有权力下放，也就谈不上从“权力中心主义”向“服务中心主义”的转变。因此，“零障碍”工程的实施有赖于政府行政体制的改革。政府要进一步转变职能，不能“越位”、“缺位”或“错位”。政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。从而真正能够减少一些审批环节，减少一些不必要的程序，建立“无缝隙政府”，打破部门之间的分割，清除环节上的种种障碍，实行政府“单一窗口”服务和“零障碍”服务。同时，在实施和推广“零障碍”工程的过程中，应着力提高政府的公共服务意识及公共服务的效率和质量，把公共服务工作的触角伸向弱势群体，为弱势群体办急事、难事和好事，体现政府的亲和力，维护社会公正和社会秩序。

另外，“零障碍”工程的实施和推广，还有赖于政府管理的持续创新。“零障碍”工程的实施，是地方政府管理中主动求变的一种创新实践，政府主动寻求变革并不容易。同时，其改革目标和成效的实现，还有赖于持续创新和长效机制的保障。美国公共管理学者保罗在《持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织》一书中指出：“任何一个组织——无论它是非营利组织、政府机构，还是私营企业，都可以实施一次创新，但两次、三次乃至更多次的实施创新，对于任何组织来说，就都是一个挑战了。”“零障碍”工程的实施，需要政府的持续创新，需要在动态条件下，不断增强使命感，坚定信念，有效地利用组织的内外部环境所提供的机会和潜力，通过民主行政、绩效管理、电子化政府，以及网络化治理等创新工具，秉持创新精神，创造公共价值。

正如曹新平所说：“‘零障碍’工程是一项涉及面广、利益关联性强、百姓期望值高的系统工程，不会仅仅停留在表面，它将在机制、制度等方面走向纵深。现在我们要求每个局在为老百姓办事过程中要设计更好的标准程序条件，使百姓在找政府机关办事的时候更体面、更有尊严、更快乐。”

（作者单位：高晓霞 南京审计学院外国语学院；钱再见 南京师范大学公共管理学院）