财力均等化与基本公共服务均等化关系研究

摘要：财政均衡实施过程始终存在着公平与效率关系的权衡，二者之间可以找到一个相互兼顾的平衡点。在公平与效率权衡的基础上，明确我国财政均衡的目标导向为基本公共服务最低均等，这是适合我国国情的均等化模式选择与标准定位，是推进财力均等化的最终落脚点。对财力均等化与基本公共服务均等化之间的关系展开定性与定量研究，结果表明，我国地区间财力均等化与基本公共服务均等化之间存在长期稳定的关系，推进财力均等化对实现基本公共服务均等化具有积极的促进作用，但对不同领域的公共服务均等化影响程度不同，在均等化实践中两种均等化模式都应兼顾。

关键词：财力均等化；基本公共服务均等化；协整分析

基本公共服务均等化已成为中国建立公共财政体制的基本目标之一，而地区间财力的均衡是实现基本公共服务均等化的前提和保证。立足分税制财政体制改革实践，以财力与基本公共服务两种均等化模式为基础，客观考察两种均等化模式之间的内在联系，探究两种均等化模式在中国实践中的辩证关系，对于中国科学选择基本公共服务均等化实现模式，寻找适合中国国情的均等化道路具有重要意义。

本文将首先论述财政均衡视阈下的公平与效率，基于公平与效率的权衡，探讨我国均等化模式选择的方向及其标准定位；然后对财力均等化与基本公共服务均等化之间的关系进行辨析，理清两者之间的内在关联与差异；最后进一步从实证的角度量化考察财力均等化与基本公共服务均等化之间是否存在长期稳定的关系，揭示推进财力均等化对于实现基本公共服务均等化的具体影响。

一、 财政均衡视阈下的公平与效率

均等化是一个与公平正义紧密相连的概念，财政均衡是西方公平理论与思想在公共管理实践中的具体体现，因此，公平理念是财政均衡应有的含义。此外，探讨财力分配的公平问题无法脱离效率而独立进行，财力均等化的制度设计和实施过程始终存在着公平与效率关系的权衡。公平与效率之间关系的讨论由来已久，学者们分别从不同的角度对其内涵进行了诠释。部分学者[1]认为公平与效率之间在本质上是内在统一的，即效率的实现需要依赖个体劳动的积极性，公平则是保护个体劳动积极性的根本因素，公平的建立需要以效率为基础，而效率是公平得以保障和发展的动力。公平价值主导下的制度能够处理好社会、政治、经济领域内的各种争议；效率价值主导下的制度有利于发挥市场经济的优化配置作用，有利于提高个体劳动的积极性和全社会的经济绩效。当公平与效率发挥互补作用时，能够较好地解决社会均衡、可持续发展问题。在财政均衡实施过程中，公平和效率始终都是需要兼顾的政策目标[2]。

不同的社会有不同的公平标准，有的公平标准强调社会中最底层民众的生活状况，有的侧重于社会能否给每个人提供均等的机会，有的则注重结果的平等，但无论哪种公平标准，都不是绝对平均，其目的都是追求经济的快速发展，最大限度地提高社会福利[3]。虽然不同的国家由于其价值观的差异而有着不同的社会公平观，但多数国家仍把公平原则作为财政均等化的首要原则。在西欧高福利国家，这种公平原则在实践中得到了极大的贯彻。但西方主要发达国家在均等化过程中对公平原则的看重，并没有忽视对效率的P注，比如公共服务均等化是在市场经济为基础的前提下实施的，强调机会的均等；即使是公平度最高的西欧国家也没有出现绝对公平的现象，这些都体现了对市场效率的尊重。

财政均衡制度因缺乏激励和约束而经常受到来自各方的批判，西方主要发达国家通过均等化制度的完善来实现公平与效率关系的适当均衡。在较短时间内，公平与效率之间一般需要做出取舍，但是从长期来看，公平与效率是可以兼容的，因此，主要发达国家在推行财政均等化过程中，尽量通过长期的合理的制度设计来降低均等化对效率产生的负面影响，在均等化的制度中融入一定的激励和约束机制。如通过设置均衡分配的上限或下限以保持均衡制度的可持续性，通过强化对州和州以下地方政府的责任机制来减弱均等化可能产生的不利影响。实际上，地区间财力差异是客观存在的，要寻求财力的绝对均等或均衡是难以实现的。地区间财力差异所形成的效率最佳状态，在某种程度上即为地区间财力分配不公平状态；而地区间财力差异所形成的公平最佳状态，在某种程度上即为地区间财力分配效率低下状态。随着地区间财力差异的变化，公平与效率曲线有着不同的变化趋势。一般来说，公平与效率不可能同时达到最优，但二者之间可以找到一个相互兼顾的平衡点。因此，政府要综合考虑公平与效率的变化趋势，调节地区间财力差异达到公平与效率的综合优化状态。政府通过转移支付等手段实现各地区的财政均衡，不是为了实现各地区人均收入水平、财力水平的完全均等，而是在考虑各地区标准收入能力和标准支出需求之间差异的基础上，使各地区在一定范围内能够提供均等的公共服务。

二、 基于公平与效率的我国财政均衡目标导向

1. 均等化模式选择

世界主要发达国家的历史和经验表明，为了使均等化模式的选择更适合本国国情，往往需要全面考虑本国的经济发展程度、历史背景、政府体制、社会价值观念等因素[4]。均等化模式的选择是基于社会制度、政治制度与经济制度等相互作用的结果，均等化制度要接受具体国情的直接制约。均等化模式能否在实现公平的同时又促进效率，很重要的一点就是均等化模式是否充分综合考虑本国的具体国情。

近年来，我国对财政均等化问题越来越关注。许多学者[1，5]认为，国内财政均等化过程中，公平与效率的关系应遵循公平优先，兼顾效率的原则。从我国当前社会经济运行情况来看，这种观点有其现实合理性。但如果综合考虑公平与效率的理论争论，以及国内外财政均等化状况，在我国兼顾公平和效率的原则应该具有更强的参考价值。中央政府可以将地区间财力差异控制在一个合理的区间内，按照兼顾公平和效率的原则，在促进各地区之间社会经济协调发展的同时，又保持必要的激励机制。因为从社会经济的长期发展历程来看，公平与效率虽然在短时间内的具体公共问题上会有冲突，但在更为长期的背景下却是可以兼容的互补关系，效率是公平的基础，公平是效率的条件。目前，在国内公平与效率之间存在着短期内的矛盾，但更要从公平与效率的长期关系着眼，通过制度改革和制度创新，加强对过程不公平的矫正，因为只有过程的公平才有助于社会经济的长期可持续发展，并促成公平与效率双重目标的实现。这种公平与效率兼顾的原则需要政府及其他社会力量的介入，并且要处理好起点公平、过程公平和结果公平的关系。通常来说，过程和规则的公平是关键，因为只有过程和规则公平，才能真正调动起民众的积极性，才能够创造长久的高效率，可以为进一步的公平提供物质基础。

我国经济发展较为落后的地区在财力方面与其他地区存在较大的差距，而缩小这种差距则意味着经济实力强的地区财力需要直接或间接向经济实力弱的地区不同程度的倾斜，这种倾斜一方面可能弱化经济强势地区对追求经济增长目标的激励，另一方面也可能引发落后地区的依赖心理，两者都会对经济增长产生不利影响，因此，我国当前的均等化模式选择要在不同层面综合考虑公平的重要性。可以使地方政府的财力均等化到基本水平上，使它们受到大致相当的激励，使最贫困的地方政府也有能力提供一定水平的基本公共服务。通过均等化措施缩小地区间财力差异，有利于各级政府均衡提供基本公共服务，但不能人为地拉平地区间经济发展水平，甚至在一定时期内还应当允许经济发达地区的人均财力和公共服务水平相对高一些，不搞平均主义。同时，对经济落后地区应保证其维持正常运转所必需的财力最低需求和提供最基本的公共服务，并采取有效措施，使不同地区的居民都能享受基本的就业、就学、就医、交通通讯、信息吸纳、社会保障等方面的机会与服务水平。由以上分析可知，基于公平与效率关系的权衡，基本公共服务均等化是适合我国国情的均等化模式，是推进财力均等化的最终落脚点，正因为如此，基本公共服务均等化已成为当今我国重要的国家政策。

2. 均等化标准定位

多数发达国家在确定均等化的目标水平时，一般都要结合本国的社会经济状况，采取相对有限的均等化水平，一些曾经采取较高水平均等化程度的欧洲福利国家，近年来也开始通过福利改革适度降低福利水平；美国是按公共服务的最低标准推行均等化，纳入均等化范畴的公共服务范围也相对有限。中国政府在党的十六届六中全会上明确提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的政策目标，并提出政府要为公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。

政府提供均等化的基本公共服务，目的在于满足本国居民的公共需求。居民的公共需求必然要随着经济水平的发展和人民生活水平的提高而变化，其范围和内容要大体呈不断提高的趋势。比如，在经济欠发达的阶段，为解决贫困问题的公共服务就属于基本的公共服务，而随着温饱问题的解决，基础教育、公共医疗、公共卫生等领域的公共服务就成为基本公共服务。选择合适的公共服务均等化标准主要取决于本国具体的社会经济状况。一般来说，经济发展水平较高的国家可以选择较高的均等化标准，反之，则应选择较低水平的均等化标准。而完整、详细、准确的数据资料是保证公共服务均等化客观公正的关键，因此，在基础数据不完备的情况下，实行过高的均等化标准很容易引发激励问题而损害效率。此外，公共服务的不均等状况也影响着均等标准的确定，不同地区的公共服务水平差距越大，实施更高水平的均等化面临的难度也越大，应该先实现较低水平的均等化标准，然后再逐步提高均等化水平。近年来，我国经济总量虽然取得了快速发展，但人均水平仍与发达国家存在不少差距，同时社会公共服务水平地区差异十分明显，又缺乏实施公共服务均等化的全面系统数，为此，均等化的制定标准不宜过高。

综合考虑我国政治、经济、社会等各方面因素，基本公共服务均等化标准采用靠近最低均等化水平的标准更具可行性。过高的均等化标准，政府财力难以承受，过低则难以实现均等化的目标。政府提供基本公共服务均等化，满足人们生存和发展最基本条件的均等，目前来说是可以实现的。总体上来说，基本公共服务均等化最低标准要能够满足民众生存与发展的基本需要，促进社会公平和社会稳定，能够为公民创造公平的就业环境和就业机会，能够促进经济社会持续稳定健康发展，而不过多影响经济发展的效率。国家应让每个居民确信，无论他居住在哪个地区，都能获得最低保证的基本公共服务，诸如安全、健康、福利和教育等。国家应确定具体的基本公共服务项目，制定出最低的提供标准，并保障各地政府有能力提供这些服务，最终还要通过绩效评价确保服务质量。国家还应允许有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务，但经费应该由提供服务的地方政府承担。

由上述可知，基本公共服务最低标准均等化模式是符合我国国情的。我国目前的人均财力水平仍然比较低，加上经济建设的巨大支出需求，尚无力达到全部公共服务均等化。国家有选择地将部分重要公共服务列为基本公共服务，并以国家名义来保证最低供给水平，既有必要性，又有可能性。该模式既可以保证欠发达地区民众获得必要的公共服务，又不妨碍发达地区提供更多的质量更高的公共服务。基本公共服务最低标准均等化模式考虑了国家财力水平，其标准、范围可以随着国家财力水平提高而逐步提高，为国家提高最低标准留下了政策空间。

三、 财力均等化与基本公共服务均等化关系辨析

1. 财力均等化是基本公共服务均等化的前提条件

目前在中国，社会各界对均等化内涵的理解并不统一。一种观点认为，均等化是居民享受基本公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在什么地方，享受的公共服务在数量和质量上都应大体相等[67]。另一种观点认为，均等化问题的核心和关键是如何实现财力的公平分配[8]。前者关注基本公共服务的最终目标，强调结果的均等化，而后者关注手段，更加强调财力的均等。实际上，财力均等是基本公共服务均等的前提和手段，而基本公共服务均等则是财力均等的最终目标。

根据发达国家的历史经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力的均等化，基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。有些学者认为，只要经济发展水平提高了就可以保障基本公共服务，在市场经济条件下由市场发挥优化资源配置作用就可以满足民众的公共服务需求，认为地方政府财力不是实现基本公共服务均等化的主要因素。事实上，政府作为公共服务的主体，其财政能力的大小直接影响着居民获得公共服务的水平和质量，基本公共服务均等化的实现有必要通过政府财力支持来实现，而财政转移支付是实现政府间财力均衡的一个重要手段。财力的均衡为基本公共服务均等化的实现提供了物质保障，使地方政府有能力提高基本公共服务水平，实现地区间基本公共服务水平的均等化。财力的均衡对基本公共服务的均等化具有极大的促进作用，财力均等化是实现基本公共服务均等化不可或缺的一步，是实现基本公共服务均等化的前提条件与必要条件[9]。

我国地域辽阔，人口众多，各地区之间自然条件、地理环境差异很大，生产力水平与经济发展水平极不平衡，地区间财力差距较大，各地区居民所获得的公共服务也存在较大差异。地区间财力差异是造成公共服务差异的基本原因之一，而各地区支出成本的差异是影响公共服务的另一个基本原因。各地区在提供相同的公共服务时，单位支出成本存在着客观差别，自然条件较差的地区在提供相同水平的公共服务时，需要更多的支出。缩小地区间财力差异，用科学方法核定标准财政收支，并以此为依据，加大对欠发达地区、民族落后地区的转移支付力度。通过财政能力的大体均等化，确保各地政府具有提供最基本公共服务的财力，使各地区都有财力提供大致相同的公共服务水平，落后地区民众也能从国家最低标准的公共服务中受益，从根本上缓解地区财力不均衡和公共服务水平差距日趋扩大的问题，最终实现地区之间基本公共服务水平均等化的目标。

2. 基本公共服务均等化不是财力均等化的必然结果

有不少学者经常把公共服务均等化与财力均等化放在同一个框架下进行探讨，进而演变成为关于财政能力均等化问题的讨论。虽然财政能力的均等意味着用于基本公共服务支出的费用均等，这是实现公共服务均等化的前提和条件，但二者之间的内涵与目标并不相同。财力均等化并不是基本公共服务均等化的充分条件。地区间财力均衡并不代表地方各级政府提供的基本公共服务一定就是均等的。基本公共服务均等化是让所有居民享受大体相等的基本公共服务，财力的均衡虽然有助于促进基本公共服务均等化这一目标，但是财力的均衡针对的是政府，而基本公共服务均等化针对的却是公民。财力的均等化并不能代表基本公共服务的均等化，而基本公共服务的均等化则以财力的均等化为基础，财力差距悬殊的地区是不可能提供同样水平的公共服务的。

基本公共服务是为了满足公众整体利益需求而提供的服务，基本公共服务规模经济特性、供给效率以及供给成本的地区间差异使得基本公共服务投入、产出及效果之间往往存在着不一致性，投入的均等并不必然带来产出和效果的均等，产出和效果的均等也不一定是投入均等的必然结果。我国各地区之间提供单位基本公共服务的成本存在明显的差异，不仅如此，不同地方政府在财力相同的情况下，愿意提供的基本公共服务也不尽相同，地方政府提供基本公共服务的主观意愿强弱和地方政府的考核目标有关，这意味着地方政府间基本公共服务的供给效率存在差异。如果对于地方政府的考核以经济发展指标为主，地方政府的行为只是对上级政府负责，考核权并不掌握在享受公共服务的民众手中，那么地方政府就容易忽视基本公共服务的质量问题。因此，即使地方政府具有相同的公共服务支出财力，也并不能完全保证地方政府就可以提供大体相当的基本公共服务。这就说明地方政府财力的均等化，并不必然导致基本公共服务供给的均等化。总体而言，我国地区间基本公共服务的供给水平受诸多因素的影响，包括地方政府的财力水平、地区间单位基本公共服务的供给成本、地方政府基本公共服务的供给效率以及管理制度等。

四、 财力均等化与基本公共服务均等化实证分析

以上对财力均等化c基本公共服务均等化之间的关系进行了辨析，有助于我们正确认知两者之间的内在关联与差异。以下将进一步从实证的角度量化考察两种均等化之间的关系，判断财力均等化促进基本公共服务均等化的逻辑推导在我国是否成立；如果成立，推进财力均等化到底多大程度地影响基本公共服务均等化目标的实现；实现我国地区间基本公共服务均等化的合理路径是什么？这些都是本部分将重点探讨和解决的问题。

1. 指标选择与测量

目前度量地区基本公共服务均等化水平主要有三种方法：第一种是度量政府支出的均等化程度，即基本公共服务投入层面的均等，相关指标有基础教育支出、公共医疗支出等；第二种是度量地区居民实际享受到的公共服务和产品的均等化程度，即基本公共服务产出层面的均等，相关指标有每万人拥有医疗机构数、公路密度等；第三种是度量个人获取公共服务后的最终结果，即基本公共服务效果层面的均等，相关指标有死亡率等。鉴于第一种方法无法体现公共服务供给的质量状况，第三种方法的度量又过于宽泛，本文遵循大多数研究的做法，选择第二种方法来度量基本公共服务均等化水平。

公共服务多元化的产出特性，使得我们的度量工作很难局限于某个单一指标。由于基础教育和公共医疗是最具代表性且最重要的两类公共品，因此，本文考虑对这两个领域的均等化程度进行研究，采用各地区“普通小学生师比”和“每千人口医疗卫生机构床位”这两个指标分别代表各地区的教育产出和医疗产出情况，并用其变异系数的负值反映各地区在教育和医疗领域的产品均等化程度。而地区间的财力均等化水平则是用人均可用财力指数变异系数的负值来刻画，人均可用财力指数由人均财政总收入与人均公共支出需求的比值求得，其中，人均公共支出需求为各地区的人均理论财政支出。受“普通小学生师比”数据在年份上可获得性的限制，本文对两种均等化的测度使用的是20042013年间的数据，其中，“生师比”和“床位数”数据均来自于相应年份的《中国统计年鉴》，测度指标为以人口为权数的加权变异系数的负数。地区间财力均等化水平与基本公共服务均等化水平的度量结果见图1所示。

先来看财力均等化情况。我国近十年来地区间的财力均等化程度经历了先下降后上升的过程，2006年的均等化程度最高，然后快速下降至2009年的最低点，之后一直保持缓慢上升的趋势并延续至今，可见最近几年我国地区间的财力差距总体上在不断缩小，只是缩小的幅度不够大，财力均等化程度还不及2006年与2007年的水平，仍需进一步加大财政均等化调节力度，加速地区间财力均等化水平的提升。

再来看基本公共服务均等化情况。图1显示，反映我国地区间基本公共服务均等化水平的教育产出均等化和医疗产出均等化呈现出了截然不同的曲线走势情况。其中，地区居民享受到的教育产品均等化程度自2004年以来以相对较快的速度持续上升，表明随着中央对公共教育领域投入的重视，各地区在基础教育方面的差距在逐年缩小，教育领域的基本公共服务均等化调控取得了较好的成效。而医疗产出的均等化曲线则上下大幅波动，2008年、2010年这两年的均等化程度急剧下降，之后又迅速提高，总体上看，均等化水平在不断的升降交替中呈逐渐上升趋势，于近两年达到最高水平。可见各地区居民享受到的公共医疗卫生服务的均等化水平不稳定，随年份波动较大，但均等化程度总体上在朝不断改善的方向迈进。

最后从财力均等化和基本公共服务均等化的综合情况来看。地区间财力均等化的整体水平最高，各年份教育产出和医疗产出的均等化水平都低于该年份的财力均等化水平，表明我国地区间的基本公共服务均等化程度要低于财力均等化程度，公共服务领域的问题要大于公共财政领域。该现象的主要原因可能有两方面：一是各地区政府对基本公共服务投入的积极性不同，二是各地区在基本公共服务配置效率上存在差异。相对于欠发达地区，发达地区政府因财力较为充裕，可能更有意愿在基本公共服务上多投入，并且由于其公共服务供给制度更为完善，能够更合理地把握供给的规模和结构，从而有更高的供给效率，最终体现为基本公共服务产出也更多，这进一步扩大了地区差距，导致地区间服务均等化低于财力均等化的现象。此外，2004年以来医疗产出的均等化程度在绝大多数年份都低于教育产出的均等化程度，于2012年起才超过其水平。此现象表明整体上来看，我国公共服务领域的教育公平要优于医疗公平，这与我们现实中的经验感受颇为一致。总体而言，财力均等化与基本公共服务均等化之间，不同领域的基本公共服务均等化之间，在均等化程度上都存在显著的差异，在思考优化方案时不能当作同一个问题来解决，需要将它们有效地区分开来并分别加以探讨，这样才能找到合理的改善路径。

2. 协整分析

在了解了我国地区间财力均等化和基本公共服务均等化的历年变动情况后，接下来将探究两种均等化之间是否存在一种长期稳定的关系，对这一问题的解决将帮助我们找到实现基本公共服务均等化的合理路径。协整分析方法即是用来检验非平稳变量之间是否存在长期稳定关系的统计方法，于是本文拟运用此方法来考察财力均等化和基本公共服务均等化之间是否存在协整关系。

在协整分析之前，首先进行了平稳性检验，采用ADF单位根检验法得到的结果表明，待研究的三个均等化指标都在1%的@著性水平下满足一阶单整条件，符合协整分析对变量的要求。接着采用Johansen协整检验法，将财力均等化序列分别与教育产出均等化序列、医疗产出均等化序列进行检验，检验结果见表1、表2。

表1与表2中的迹统计量均在10%的显著性水平上拒绝“至多0个协整向量”的原假设，且都没有拒绝“至多1个协整向量”的原假设，因此判定两个协整检验均存在1个协整关系，表明财力均等化与教育产出均等化、医疗产出均等化之间分别存在长期均衡关系，其长期均衡方程分别为：

方程括号中的数据为t统计值，两个协整方程的估计系数皆在1%的显著性水平上通过检验。式1表明财力均等化与教育服务均等化之间具有长期稳定的正向影响关系，财力均等化水平的一个百分点变化会引起教育服务均等化水平同方向6.33个百分点的变化；式2表明财力均等化与医疗服务均等化之间也存在长期稳定的正向影响关系，影响系数为302。可见长期来看，推进财力均等化是实现基本公共服务均等化的一个有效路径，其影响效果十分显著，尤其对基础教育均等化水平的提升效果比对公共医疗均等化水平的提升效果要更显著些。

3. 实证结论

本部分利用20042013年的数据，对地区间财力均等化与基本公共服务均等化的走势情况进行了分析，并运用协整检验方法，分别研究了财力均等化与教育产出均等化以及医疗产出均等化之间的内在关联，得到以下主要结论：

一是近年来我国地区间的财力均等化程度高于基本公共服务均等化程度，财力均等化呈现先下降后缓慢上升的走势，而基本公共服务均等化水平虽然有波动但整体上呈上升态势，且上升速度快于财力均等化水平的上升速度；不同领域的基本公共服务在均等化程度上也存在差异，各地区基础教育服务的均等化水平优于公共医疗服务的均等化水平。虽然地区间的财力均等化和基本公共服务均等化水平都在稳步提升，但是不均等程度仍然较高，需要探索合理路径进一步推进均等化目标的实现。

二是协整分析结果表明：我国地区间的财力均等化与基本公共服务均等化之间存在长期稳定的关系，财力均等化是基本公共服务均等化的前提条件，推进财力均等化能够带来公共服务均等化水平的提升，因此，要让各地区居民享受的基本公共服务水平大致均等，应努力实现地区间的财力均等化。

三是财力均等化对基本公共服务均等化影响十分显著，且对不同领域的公共服务均等化有着不同的影响程度，对基础教育服务均等化的影响要大于对公共医疗服务均等化的影响。由于教育服务的均等化水平总体上优于医疗服务的均等化水平，因此可以认为，受财力均等化影响越大的公共服务领域，其均等化水平相对其他公共服务领域的均等化水平要更高些，因为其均等化水平的提升效果相对更显著。

四是地区间财力的均等化并不能保证地区间基本公共服务的均等化，前者只是后者的必要条件，但不是充分条件，因此在推进均等化的实践中两种均等化模式都要兼顾，既努力推进财力均等化又积极关注公共服务均等化目标的实现。并且在关注整体公共服务均等化目标实现的同时，还应该关注不同领域的公共服务均等化改善，思考除了财力均等因素之外的其他影响公共服务均等的因素，通过提高各地区政府公共服务投入的积极性以及公共服务的配置效率，全面均衡地提升公共服务各个领域的公平性，从而为整体公共服务均等化带来更多的绩效改善。

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