对完善城市非营利性公共服务设施规划建设的思考

摘要：非营利性公共服务设施是居民基本生活需求的保障，是维护社会公共利益，实施城市和谐发展的重要构成要素。在目前快速城镇化进程中，非营利性公共服务设施的规划建设总体处于滞后状态。本文以广西主要城市的卫生医疗设施、教育设施建设状况对非营利性公共服务设施建设现状进行分析，尝试从规划编制、规划实施和管理等方面对非营利性公共服务设施建设进行反思，提出推进完善建设的思路。

关键词：非营利性公共服务设施；规划编制；实施管理；

Abstract: the non-profit public service facilities are the residents in the basic life demand protection, is to safeguard the public interest, the implementation of the harmonious development of city of the important elements. In the current rapid urbanization process, and nonprofit public service facilities planning and construction of overall is lagging behind state. This paper guangxi's main city health medical facilities, education facilities construction condition for non-profit public service facilities are analyzed, and the attempt to from the planning establishment, planning implementation and management of the non-profit public service facilities in China, put forward the ideas of the construction of the perfect.

Keywords: non-profit public service facilities; Planning; Implementation of the management;

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

城市公共设施是指为了满足城市居民的生活需要、城市经济运行、产业发展所提供的各种公共性、服务性设施。非营利性公共服务设施在提供消费时各消费者间互不影响，在消费过程中并不把其他人排除在外，其具有有非排他性和非竞争性，具有非营利性特点，主要有政府公共部门进行开发，包括由政府主导建设的医疗卫生设施、基础教育设施、文化体育设施、社会福利设施等。本文主要通过对广西几个主要城市居住社区级医疗设施和教育设施的建设情况为例，对调研情况进行反思并提出建设思路。

城市公共服务设施的现状及问题

非营利性公共设施与城市居民基本生活和生产需求密切相关，其建设的完善与否与关系到城市整体功能的发挥和公共利益对的保障。作者2010至2011年间多次对广西主要城市的社区卫生服务机构和教育设施建设情况开展专项调研，并收集相关资料数据后发现主要存在问题如下：

配套建设滞后，用地难以保障；

对于新建城市和城市新区而言，非营利性公共设施的建设较为容易实现，在政府各职能部门协同配合下从城市规划编制到项目实施具有较高操作性，各类设施的配建水平主要依赖于政府部门的重视程度和个职能部门间的协作机制完善程度。而对于大部分城市建成区而言情况相对困难，老城区内经多年开发已无闲置用地，用地权属复杂，改造成本高，而往往老城区人口密度大，各类原有设施配套不完善并且经多年使用现状运营水平较低，难以满足居民需求。因此在城市建成区建设公共服务设施即迫切实施难度又较大。

以社区卫生服务机构为例，社区卫生服务机构是实施社区卫生服务的主体，承担着公共卫生服务和基本医疗服务的双重职责。目前社区卫生服务机构用地不足、布局不合理、稳定性差等问题突出。2010年南宁市公立医院举办的53各社区卫生服务机构以租赁房屋用硬的为26个，占总数49.1%,用房总租赁面积17185平方米，年租金费用为507.74万元。

2010年南宁市社区卫生机构用房情况统计表

数据来源：作者根据调研材料自制图

2009年底统计，广西311所城市社区卫生服务机构中，80％以上社区卫生服务中心业务用房面积不足1400平米，65.09%的社区卫生服务机构与举办医院共用业务用房，48.6％以上社区卫生服务机构靠租房执业服务，30.19％的街道办事处没有社区卫生服务中心，等等。社区卫生服务机构业务用房，已成为制约城市社区卫生服务深入开展的“瓶颈”问题。类似情况不同程度存在于教育、文化体育、社会福利等行业，致使出现“就医难”、“入学难”等社会问题。

广西城市学校缺地现状表

数据来源：广西壮族自治区教育厅《2009/2010学年初普通中小学及其他学校综合统计报表》

城市规划编制与规划实施管理的非整合关系

规划编制模式的不足

现行的城市总体规划编制留存着计划经济烙印，强调理性的预测和全局的把握。总体规划编制强调对城市全方面各系统的全面指导使总体规划对于某一专项内容的针对性和动态适应性不足，造成实际指导作用不强。规划编制依据上位规划自上而下逐层分解，使得下一层次规划的组织编制部门难以根据实际情况以及各主管部门专项发展规划、变动的社会需要来开展有针对性的规划。同时，目前指导各类非营利性公共服务设施的法定规划编制周期较长，编制完成后针对已变化发展情况的动态编制维护不够，造成各职能部门所主管的各类非营利性公共服务设施赶不上规划的“末班车”，各职能部门难以将本部门主管的非营利性公共服务设施发展建设计划纳入城市规划。

实施管理的衔接不畅

各类非营利性公共服务设施的实施过程中项目立项、规划、选址、投资建设、运营管理等过程中涉及多个职能部门。各部门间缺乏强有力的关联协作体制，同级各职能部门从各部门业务和利益出发，难以形成有效地配合协同机制。

市场经济条件下公共服务设施的公益性与土地资源有偿使用的矛盾

非营利性公共服务设施建设需投入大量资金，建成后由于其公益性质难以得到丰厚的回报。目前我国土地市场还不够成熟，市场力量对土地资源的分配具有自发、盲目、滞后等特点。城市土地资源的稀缺和使用价格的高涨的状况下公共服务设施用地面临巨大挑战。

城市规划决策及实施过程中仍存在较强的长官意志，规划决策往往具有随意性或是片面追求经济发展和重大项目建设，忽视公共服务设施在城市发展中的作用。在城市用地向周边区域大规模推进的同时也产生对城市内部空间使用权的控制，使得不产生经济效益的各类非营利性公共服务设施项目用地被侵占。

完善非营利性公共服务设施规划建设的契机

城市化进程提供了良好的发展机遇