化解地方政府债务风险的建议

【摘要】我国《预算法》规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。虽然法律严禁地方政府发行债券，但未禁止地方政府设立的公司举债。因此地方政府通过组建融资平台公司，绕开法律约束，筹措资金。存在的风险应予以关注。

【关键词】地方政府 债务风险 建议

一、地方政府性债务的构成

目前我国地方政府性债务主要由三部分组成：地方政府负有偿还责任的债务（财政负债）、地方政府负有信用担保责任的债务（地方政府融资平台债务）、其他相关债务。

地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务。例如地方政府债券。

地方政府负有信用担保责任的债务，是指因地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。

二、地方政府债务产生的原因

（一）财权与事权的失衡

我国地方财政失衡问题由来已久，由于中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，地方政府要承担大量的公共事务支出、地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄，必然导致财政捉襟见肘。因此地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。为了平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，因此土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。

（二）地方政府的举债冲动

目前我国经济增长模式依然是主要依靠投资拉动经济增长，再加上以GDP为核心的地方官员政绩考核体系，要提升政绩、拉高GDP、投资项目、加大公务开支、保证职工福利等，使得地方政府大举借债投资。

三、地方政府债务存在的风险

（一）我国债务管理制度不完善

目前我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度。由于地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范，导致地方政府没有规范和合理的举债融资渠道，因此要控制地方政府债务风险需完善地方政府债务管理制度。

（二）地方政府债权人构成形式

审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。银行是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；截至去年底，对比36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。地方债券增长62.32%，其他单位和个人增长125.26%（其主要来源于一些地区违规集资、变相融资）。

（三）地方政府还债的资金来源

一是土地出让收入，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。公开资料显示，2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003～2012年间，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%。二是地方政府的其他还债来源。三是债务单位的事业收入，由于偿债能力不足，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债，变相举债融资的手段“多元化”，不仅包括信托贷款、融资租赁、售后回租，还发行理财产品、垫资施工，甚至违规集资等。上述融资方式隐蔽性强，不易监管，而且蕴含新的风险隐患。

（四）地方政府债务资金的用途

按规定地方政府性债务资金，须用于公益性项目建设。据2011年的全国地方政府性债务审计结果显示，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。用于“其他项目”占7.89%。

四、化解地方政府债务风险建议

化解地方政府债务风险，必须从规范地方政府债务管理，改革地方财税体制入手，降低乃至消除土地财政的作用。改革现行分税制方式或比例，增加地方财政税收收入；以及增加地方税收项目，扩大地方财政税收范围。

（一）规范地方政府债务管理

建立科学合理的地方政府性债务管理模式，比如财税体制改革等，解决地方政府的“差钱”问题；立法放开地方政府的举债权，设定合理的地方债务审核程序。

（二）充实地方政府税收来源

“营改增”改革以后，会出现地方政府自主财源进一步减少的局面，因此通过改革税制给地方政府足够的税收来源，增加其自主税源。

（三）给予地方政府自主发债权

地方政府自主发债能拓宽融资渠道，这需要构建地方政府的财政信用，强化地方财政预算约束，提高地方财政预算执行的透明度，引入市场化的专业信用评级机制。

（四）改革现行转移支付制度

现行的转移支付制度最大的问题就是专项转移支付太多，一般转移支付太少。而专项转移支付的特点就是锁定用途，决策权在中央部门，导致地方政府缺乏自。因此，要改革现行转移支付制度，给地方政府更多的自。

（五）建立债务风险预警机制

当前地方政府债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，一些地方变相融资问题突出，存在违规担保、违规融资、债务资金闲置等问题。对于这些问题，应当采取有效措施加强地方政府性债务管理，抓紧建立地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，切实防范地方政府性债务风险。

参考文献

[1]《中华人民共和国预算法》（1995年1月1日起实施）.

[2]互联网《审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示数据》.

作者简介：宋春娟（1961-），女，汉族，辽宁省丹东市人，就职于中国人民银行营口市中心支行。