掀开出口退税“涨停板”

安徽省淮北市某纺织品出口企业的女工正在生产出口欧美的产品。CFP供图

受欧债危机蔓延、贸易保护主义抬头、制造业向东南亚国家转移、劳动力成本上升、原材料价格上涨、人民币升值、地缘政治紧张等因素叠加影响，前段时间中国出口贸易增长显著放慢。据海关统计，2012年，中国货物贸易出口总值为20489.3亿美元，增长7.9%，不仅没有做到“保十”，出口额的增长幅度更是比不上2011年的22.5%和2010年的31.3%。2013年的情况曾经一度看起来出现转机，但随着国家通过规范贸易外汇结算行为对“香港一日游”与“保税区一日游”的假出口现象说“不”，5月份的出口贸易终于“现了原形”。事实上，中国5月出口同比仅增长1.0%，远低于上月的14.7%。

面对着严峻的出口形势，早在2012年9月12日，国务院常务会议讨论通过了被称为“国八条”的《关于促进外贸稳定增长的若干意见》，其中第一条意见就是要加快出口退税进度。从“稳出口”的初衷来看，现阶段加快出口退税进度的先决条件就是要通过适度提高出口退税率来确保有税可退。

在国际金融危机爆发之初，国家在从2008年8月1日起的10个月时间内曾连续7次上调出口退税率，其中，2008年8月1日起提高纺织品等商品出口退税率；2008年11月1日起提高纺织品等商品出口退税率；2008年12月1日起提高劳动密集型产品出口退税率；2009年1月1日起提高部分附加值高的机电产品出口退税率；2009年2月1日起提高纺织品、服装出口退税率；2009年4月1日起提高轻纺、钢铁等商品出口退税率；2009年6月1日起提高部分深加工农产品、轻工业品、家用电器等商品出口退税率。在当时情况下，提高出口退税率对于实现出口贸易的回升起到了至关重要的作用。随着出口形势的逐渐好转，国家也曾经下调了部分出口商品的出口退税率，但也仅限于个别商品。例如，2010年7月1日起，国家下调了箱包产品的出口退税率。又如，从2010年7月15日起，国家取消了部分钢材、有色金属加工材、酒精、玉米淀粉、部分农药及化工品、部分塑料及制品等商品的出口退税。近些年来，中国的出口退税率的上调过程基本上是“大手笔”，而下调过程则基本上是“毛毛雨”。

从转变对外贸易增长方式的角度来看，国家在前些年十分注重提高某些高技术、高附加值商品的出口退税率，甚至某些商品的出口退税率还被提高到17%的“涨停板”位置。例如，在2009年12月24日上调出口退税率的553种机电产品中，就有161种机电产品出口退税率调至17%。由于迄今为止许多商品的出口退税率已经达到或贴近17%的“涨停板”，在现有出口退税政策下已不存在进一步提升的空间。也就是说，随着越来越多商品的出口退税率达到17%的“涨停板”，现行出口退税制度对“稳出口”来说效用正在逐渐衰减。

在诸多商品出口退税率“触顶”的情况下，固然可考虑运用其他方面的政策来促进出口贸易，但如同隔靴搔痒，很多情况下触及不到根本问题。在世界贸易组织有关“反补贴”规则的约束下，政府的财力即使相当充足，也不能为促进出口直接用于补贴企业，充其量只能为企业扩大出口贸易规模提供必要的公共产品。至于扩大出口信贷规模、提供各种出口信用担保等其他措施，的确有利于企业增加出口贸易机会，但不能表明这些贸易机会一定能够转化为企业的实际利益。鉴于出口退税政策具有一定不可替代性，在越来越多产品出口退税率达到或接近17%这个“涨停板”的情况下，现阶段应想办法将这个“涨停板”掀开，让出口退税政策继续发挥作用。

掀开出口退税“涨停板”有助于实现“稳出口”

按照1994年1月1日起实行的《中华人民共和国增值税暂行条例》，纳税人出口商品的增值税率为零，对于出口商品，税务机关要退还该商品在国内生产、流通环节已负担的税款，使出口商品以不含税的价格进入国际市场，这也是世界贸易组织不把出口退税作为出口补贴的原因。

乌拉圭回合达成的《补贴与反补贴措施协议》规定，出口补贴被纳入禁止性补贴范围，其中包括政府视出口实绩对产业或企业提供的直接补贴、涉及出口奖励的货币留成方案或任何类似做法等12种情况。不难看出，在增值税税率为17%的情况下，如果出口退税率超过17%，就意味着出口退税“冒顶”，有关国家也就可以征收反补贴税或者根据《补贴与反补贴措施协议》第4条或第7条规定采取报复措施。

经过若干次调整，特别是国际金融危机爆发以来连续7次上调出口退税率，目前出口退税的综合平均退税率达到12.9%。虽然综合平均退税率与17%的“顶”还有距离，理论上还可以进一步上调出口退税率，但由于不同商品间在出口退税率方面差异性很大，未来即使存在上调出口退税率的机会，覆盖范围也不会太大。一方面，从优化出口商品结构上来考虑，不宜上调某些低端商品的出口退税率。事实上，如果扣除高污染产品、高耗能产品与资源性商品的部分，综合平均退税率已经超过13%。另一方面，对很多重点鼓励的出口商品来说，出口退税率已经达到或接近17%，从现行出口退税政策看也没有上调空间。2013年5月份出口同比仅增长1%表明，现阶段中国对外贸易形势依然严峻，“稳出口”是当务之急。在这种情况下，不仅有必要在17%这个“涨停板”之下适当提高一部分商品的出口退税率，而且也可考虑对现行出口退税制度本身进一步加以完善，将过去应付未付给企业的出口退税适当“补发”给企业。这样做，出口企业有可能在获得正常出口退税基础上再得到一定数量的“欠款”返还，对出口企业应对国内外环境的挑战无疑会有所帮助。

对出口退税进行制度性“补发”的最大特点就是掀开出口退税17%这个“涨停板”，其目的就是为了解决由于出口退税政策本身不合理所带来“事实上”的拖欠。一方面，这种“补发”不是为了“补”因财力不足而拖欠的出口退税，如随着“老账要还”与“新帐不欠”政策的落实，中央财政曾对截至2003年底累计欠企业的出口退税款全部负担。另一方面，这种“补发”也不是为了“补”因为效率低下而拖欠企业的出口退税，如按照“国八条”要求加快出口退税进度。

应当指出的是，通过采用制度性“补发”的办法掀开出口退税的“涨停板”并不违反世界贸易组织的有关规则。正确的理解是，无论是即期支付的出口退税，还是跨期支付的出口退税，都属于出口退税性质，而世界贸易组织的《补贴与反补贴措施协议》并未将出口退税列入禁止性补贴范围。

对出口退税进行制度性“补发”虽然在理论上并不涉嫌违规，但在实施过程中却很容易给人以少征多退的感觉，因而要尽可能避免给他人滥用反补贴手段授以口实。在针对出口退税进行制度性“补发”的过程中，一定要强调进行这种“补发”并不是在17%的全额退税基础上再加大出口退税力度，从而使出口退税“冒顶”。恰恰相反，这种“补发”是出于公平竞争的考虑，目的是为了确保中国的出口商品以不含税的价格进入国际市场，不违背世界贸易组织有关规格。

如何将出口退税的制度性“补发”落到实处

要想将出口退税的制度性“补发”想法落到实处，就需要弄清楚要补什么、谁来补、补给谁、怎样补、补多少、何时补等六个方面问题。

一是补什么。对出口退税进行制度性“补发”并不是要提高现行的出口退税率，也不是由国家补发因财力和效率原因拖欠企业的退税款，而是将以往国家应当给予但按当时政策规定并未给予出口企业的那部分退税加以“追认”。在此基础上，需要筛选出现阶段出口退税率已经达到“触顶”水平的商品，另行对出口退税加以制度性“补发”，在某种程度上有助于克服因“触顶”导致的现行出口退税政策局限性，可以在不涉嫌违规的前提下为促进出口带来“加餐”效应。

二是谁来补。制度性“补发”那部分被拖欠的出口退税发生在不同历史时期，在具体测算过程中很难分清中央和地方的拖欠比例。按照现行出口退税负担机制，中央出大头，地方出小头。不过，鉴于调整出口退税率的权限始终归属中央，在“补发”范围、“补发”时间、“补发”力度均相对有限的情况下，考虑到近些年来国家财力的逐渐充实，同时也是为了避免因征退地不同可能带来的扯皮，为了提高实施效率，建议由中央全额负担出口退税的制度性“补发”。

三是补给谁。针对出口退税进行制度性“补发”的针对性很明确，目的就是为了纠正出口退税政策对于《中华人民共和国增值税暂行条例》中规定“出口商品增值税率为零”原则的偏离，最终实现“征多少、退多少”。从这个角度出发，对出口退税进行“补发”不仅要与出口企业现在的出口业绩挂钩，而且更要看国家在过去“欠”出口企业多少退税。也就是说，只有在过去和现在都有出口业绩的企业才有机会在出口退税上享受“补发”的待遇。

四是怎样补。在当前形势下，针对出口退税提出制度性“补发”的想法虽然合情、合理、合法，但操作起来毕竟缺少可供借鉴的经验，因而对出口退税进行制度性“补发”不仅要与世界贸易组织有关规则相符合，而且也要与国内相关法律法规对接。在具体运作出口退税的制度性“补发”过程中，一定要处理好与现阶段当期出口退税之间的关系。一方面，要借助当期出口退税的运作过程，提高“补发”效率。另一方面，也要在形式上对两类退税严格区分，防止两者间形成固定比例关系，以达到避嫌目的。为此，可考虑在现行“免、抵、退”政策基础上结合出口退税的“补发”内容，形成“免+补”、“抵+补”、“退+补”三种“补发”方式。

五是补多少。对出口退税进行制度性“补发”并不意味着国家必须将过去在出口退税方面没有“达标”部分一并补足，而是应当根据国家的现有财力、国际市场环境变化、国家在过去“欠”企业的出口退税、世界贸易组织有关规则以及其他促进出口政策的执行效果五个方面加以综合考虑。

六是何时补。出于“稳出口”考虑，针对出口退税提出制度性“补发”的想法不失为有效的应急办法。从实际操作层面看，可考虑在出口同比增幅连续3个月低于10%，或连续2个月低于5%，或出现月度负增长情况下，自动启动针对出口退税的制度性“补发”机制。反之，一旦“稳出口”目标实现，应及时解除或削减针对出口退税的制度性“补发”措施，代之以在更公平合理基础上使出口退税政策常态化。