对完善税制和税收管理体制的思考

一、现行税制和税收管理体制取得的成效和存在的问题

现行税制和税收管理体制是1994年税制改革后形成的。实践证明，基本实现了从计划经济体制下的传统税制向市场体制新税制的平稳过渡，建立了适应发展社会主义市场经济要求的税制体系框架，税制要素设计更为科学、合理，税种由改革前的32个减少为25个。分税制改革前的1993年，全国税收总收入完成4，118亿元，到2005年达到30，866亿元，增长了近7倍，年平均增幅达到18.4％。内蒙古自治区1993年税收总收入完成54亿元，2005年完成409亿元，年平均增长21.9％。税收收入大幅增长，为国民经济和社会发展作出重要贡献，为支持国家经济建设、保证社会稳定、提高人民生活水平，提供了充足财力保障。随着我国社会主义市场经济逐步完善，我国现行税制和税收管理体制出现许多不适应问题，主要表现在以下两个方面：

(一)税制结构不合理。首先，主体税种结构失衡。1994年税制改革确立流转税与所得税并重的双主体税制结构，但实施后，流转税比重偏大，所得税比重过小。2005年内外资企业所得税、个人所得税等占税收总收入比重为24.6％，增值税、消费税和营业税等流转税占税收总收入比重为53.7％，流转税和所得税占税收总收入比例严重失调。流转税比重过大，地方政府重产值、轻效益，重规模、轻质量，不利于产业结构调整和经济运行质量提高。另一方面，所得税自动稳定器功能发挥不到位，造成税收调控社会收入分配、稳定经济的职能弱化。其次，一些应开征的税种未及时开征。如社会保障税、环境税等缺失，导致税源遗漏，政府财政收入减少，调控和保障功能作用发挥不够。同时，有些收入又以费的名义存在，以费挤税。这种不合理的税制结构，削弱了税收对于资源配置和收入公平分配的调节力，使税收难以成为稳定经济运行的杠杆。

(二)税收管理体制落后。1994年实行分税制财政体制，对我国税收管理体制进行了重大改革，分别设立国家和地方税务机构，税收实行分级征管，中央税和共享税由国家税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。在分税制财政体制下实行这种税收管理体制是合理的，但随着我国财政体制改革进一步深入，分税制发生了变化，税收管理体制也暴露出许多不适应问题。一是征管矛盾大。分税制财政体制实行后，税收征管出现国税部门与地税部门并立的局面，二者之间的矛盾很难协调。国税实行国家垂直领导，地税实行省以下垂直管理，所代表的利益侧重点不同，国、地税两部门为了完成各自税收任务，争管辖权、争管户、争税源，由于内部没有建立科学、合理、顺畅的协调机制，矛盾和摩擦越来越突出。二是企业负担重。国、地税既要为中央征税，又要为地方征税，因征管权力交叉，出现多个税务部门对同一个纳税人征税的现象。而且国、地税管户划分既不科学、又不严格，两部门重复进厂、重复检查，不能实现征管资源共享，增加了企业负担。三是征管成本高。分税制改革前，我国税收征收成本率3.12％，改革后税收征收成本率上升为5％～8％，其中，东部及沿海发达地区较低，为4％～6％，西部欠发达地区较高，为10％左右，中部地区大致为7％～8％左右。与发达国家征管成本率相比，我国税收征收成本率远高于同期其他国家水平。如美国为0.58％，日本为1.13％。四是执法标准不统一。国、地税两部门由于在优惠政策规定、管理方式、人员素质方面的差异，在具体征管过程中执法标准不统一。如企业所得税，2002年以前开办企业所得税仍由地税部门负责征收。企业为获取利益，在两部门之间游动，一些基层税务部门执法行为不规范，标准不统一，没有严格按照税法规定依法征税，一些日收管理活动和征管程序也不符合法律规定，造成两部分企业税收负担不均，不利于企业公平竞争。

二、深化税制和税收管理体制改革

我国新一轮税制和税收管理体制改革应当从调整国民收入分配格局和加强宏观调控入手，通过简税制、调体制、重效率等一系列措施，建立起一套适应社会主义市场经济体制、符合国际惯例的税制和管理体制，以更好地促进经济和社会发展。

(一)简税制。简化税制，逐步建立起以流转税、收益税、保障税为主体税种的新型税制体系。流转税是以纳税人商品生产、流通环节的流转额或者数量以及非商品交易的营业额为征税对象的一类税收，包括增值税、营业税、消费税等。流转税改革要扩大征税范围，实现对全部商品征税。实行价外税，改变目前含税价交易行为，把价外税推向市场交易全过程，价税公开，简化征收，体现纳税人的价值。收益税是指以发生在分配领域内的国民收入额为课征对象的税，包括企业所得、个人所得、财产收益等。收益税改革要充分发挥调节分配的职能作用，体现多收人多缴税，收入越多贡献越大。统一税法，取消过多的税收优惠，实现公平竞争。同时，要强化税收征管，提高收益税在整体税收中的比重。保障税是以纳税人支付的工薪总额或取得的工薪收入份额为课税对象，用于筹措社会保障所需资金的一个特定税种，主要体现稳定社会功能。我国目前还没有开征社会保障税，以社会保险费的形式收缴。应尽快将现行的费改为税，开征社会保障税，科学设计税制，建立一个比较规范稳定的社会保障资金来源渠道，完善社会保障制度，实现收入公平分配。

(二)调体制。按照征、管、查三分离原则，对现有税收征收管理职能进行重新界定和整合，由按税种范围设置整合为按征收环节设置。成立征管局，其主要职权是行使税收征收权和税收管理权，税收收入按照确定的比例分别组织人中央库和地方库。成立稽查局，负责税务稽查业务，以查处税收违法案件为重点，开展征管质量和执法监督检查，打击偷、逃、骗、抗税等税务违法行为。凡稽查查补税款全部纳入中央收入。新体制的建立，有利于科学合理地处理中央和地方利益关系；有利于简化征管程序，减轻企业负担，降低征管成本；有利于统一税法，实现依法治税；有利于征、管、查相互制约，从机制、体制上解决征管行为规范、不到位、越权减免税、以税谋私等不良形为；有利于税收工作公开透明和优质服务水平的提高。

(三)重效率。树立正确的税收效益观念，彻底摒弃传统的“无本征税”的观念，把税收效率思维理念贯彻到税收制度、征管体制改革和税收日常管理工作之中。提高税收征管现代化水平，实现征管流程再造，加快税收征管信息化建设，充分运用税收综合征管系统、金税工程系统等信息化手段，加大现代科技在税收征管中的运用，提高征管质量和效率。营造良好的税收环境，为纳税人提供方便快捷的纳税服务，减少税收征纳矛盾和征管阻力。合理调配现有的征管资源，努力促成税收征管功能最优化，在部门之间有效地实行资源共享，提高征管资源的利用率，努力降低征税成本。提高征管人员素质，加强对税务人员培训和考核。