近十年我国失地农民利益问题研究述评

摘要：利益问题是失地农民问题的核心。相关研究成果的数量和质量均日渐丰富和提升。目前国内针对失地农民的困境和风险等基本利益状况以及利益表达、补偿和保障等机制方面的研究已经初步达成一定共识，但同时也需要在研究内容、视角、方法和深度上进一步加强。

关键词：失地农民；利益；利益表达；利益补偿；利益保障

中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）04-0081-05

一、利益问题：失地农民问题的核心

一般意义上的失地农民是指伴随我国工业化、城市化进程而出现的一种新的群体。他们在全部或大部分土地被征用后，导致自身核心利益受损，加之他们城市融合的种种困难，他们大多处于边缘化状态，在基本生存、社会保障等方面面临着较大风险。近年来，失地农民的上访率居高临下，频繁发生，究其根源与利益问题密不可分。利益是社会主体以一定的社会关系为中介，使主体（自身）与客体（需要对象）之间的矛盾状态得到克服，即需要的满足。著名心理学家马斯洛认为，人的需要由低到高有五个层次，分别是生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。需要的多样性决定了利益的多样性。这些需要是个体生存和发展的内在动因，若得不到正常的满足，个体就有可能认为自己的利益受到剥夺。

虽然失地农民在土地被征用后获得了适当的经济补偿，低层次的生理需要得到了一定程度的满足。但从可持续发展的角度来看，他们更高层次的安全、社交、尊重和自我实现等需要的满足难以获得充分保障，容易导致失地农民的抗争行为，成为影响社会稳定的一个威胁因素。中国社会科学院的《2005年中国社会蓝皮书》显示，农民失地引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题。可以说，利益问题是失地农民问题的核心。对失地农民利益的考虑和满足既是对这一边缘群体人文关怀的切实体现，也是贯彻科学发展观和构建和谐社会的客观要求。

针对我国失地农民的研究一直是本世纪以来的热点话题。其中，以失地农民的利益问题为出发点和落脚点的研究最早开始于2003年。笔者在中国知网以“失地农民”和“利益”为篇名字段共搜索到相关文献202篇。综合来看，这些研究的视角、方法和内容具有很强的针对性、现实性，但是也存在一定的局限，亟待改进。笔者尝试在系统梳理近十年具有代表性相关文献的基础上，全面总结失地农民基本利益状况及机制方面的研究成果，提出进一步研究的建议与对策，以期推动相关研究达到一个更高的理论水平。

二、失地农民利益问题的基本状况

（一）针对利益主体――失地农民的界定和规模研究

对于失地农民的界定，研究者几乎一致认为，失地农民是指因非农建设需要占用农民集体土地从而失去土地使用份额的农民。近几年的研究文献基本上不再进行概念上的澄清，而是笼统地认为失地农民就是指城市化进程中失去土地的农民。然而，事实上农民失地的原因除了被政府依法征用之外，还有自然灾害、自身流转等方面的原因。相关研究对失地农民的界定存在一定的模糊性、随意性。

关于失地农民规模的评估具有较大争议性。以往研究对于失地农民规模既有总体数量上的统计，也有发展趋势上的前瞻。浙江省农业调查队的研究结果显示，按照《全国土地利用总体规划纲要》的预测，2000-2030年的30年间，全国占用耕地面积将超过5450万亩，以每征用1亩地就有1.5个失地农民计算，届时失地农民将增加至1.1亿人。林丹华等人2004年的研究估计，目前我国失地农民总数在4000-5000万人左右，每年要新增200多万人。

然而，无论是概念界定上的模糊性，还是规模上的众说纷纭，失地农民作为一种数量庞大的特殊群体的事实已无可争议。研究者都无一例外地强调了失地农民的利益主体地位，认为有必要引起政府和社会的高度重视。

（二）针对核心利益――失地农民的困境和风险研究

土地是农民的“命根子”，失去了土地，也就意味着失去了生育、经济和资源等功能。一方面，工业化、城市化进程把失地农民推进了生存困境。另一方面，城市化的吸纳性不足又造成了失地农民的发展风险。

第一，关于失地农民困境的研究。沈庆群的实证研究发现，失地农民面临着土地征用补偿标准偏低和费用少、征地后的安置措施不妥当、社会保障权益的不充分性、民益的不平等性等困境。袁景衡则认为，失地农民的生产和生活方式不能融人城市、经济来源不稳定、双重身份造成双重人格、社会认知与自我认知障碍等困境值得关注同。在失地农民的市民化、就业等具体问题上，吴冰洁从社会空间分析视角解读了失地农民市民化的困境主要表现为旧社会关系网络的裂变和新社会关系网络的重构。李瑜的调查研究认为，失地农民的就业面临着自谋职业下的无序就业问题突出、缺乏就业扶持的孤立就业问题严重、质能力低下的无能就业问题凸显等困境。

第二，关于失地农民风险的研究。失地农民的风险研究是近三年来的研究重点。李向军的研究指出，土地制度的缺陷、征地制度不完善、招商引资政策不当等方面的制度风险是失地农民的必然，地位弱势和能力脆弱的文化风险则彰显了失地农民的弱势性。周立军认为，失地农民在向市民的转化或等待转化过程中，存在基本生存、教育与发展、社会交往、心理失衡等主要风险。冯晓平和江立华则以阶层分化为视角，把失地农民分为经商大户阶层、经商兼农阶层、半工半农阶层、纯农户阶层等不同类别，从生存和发展风险的分布进行了微观层面的探讨。

总体而言，在城市化进程中，失地农民的核心利益明显受损，其所面临的困境和风险涵盖经济、政治、文化、社会、心理等众多方面，涉及到政府、市场和自身等诸方面的利益，是一个比较复杂的社会问题。显然，基本生存和发展等核心利益的不确定性深刻反映出了失地农民的边缘群体地位。

三、失地农民利益问题的相关机制

在如何满足失地农民的需要，充分保障他们的利益这一核心问题上，以往研究认为关键是建立健全一系列具体的工作机制。学者们主要关注了失地农民的利益表达、利益补偿和利益保障等三个方面。

（一）失地农民的利益表达

随着生存和发展方面的风险暴露得越来越明显，内心的不安全感和被剥夺感不断强化，加之维权意识的增强，失地农民对利益诉求的表达愿望日益强烈，但是由于缺乏相应的表达渠道，导致失地农民的利益诉求呈现出方式的非理性、结果的低效性等特点，在一些地方引发了群体性冲突事件。

失地农民的利益表达愿望强烈，但却存在诸多问题的现象得到了研究者们的证实。周艳运用奥尔森的集体行动理论分别分析了开发商、地方政府和失地农民的行动选择，指出失地农民利益表达的困境是各个行动者利益偏好选择和理性行动的结果。丘素珍通过实证调查研究发现，失地农民的利益表达呈现出愿望强烈、内容多样，维权意识薄弱、渠道相对单一、方式非理性化、行为分散性、效果低效性的特点，主要原因在于利益表达主体自身的局限性、表达客体的消极应对、表达渠道的缺陷、组织平台的缺失等。

学者们认为，构建失地农民利益表达机制，需要加强立法和机制建设，发挥媒体、第三部门等社会力量的作用，促进利益表达行动过程和结果的最优化。孙玉娟从社会冲突的视角分析了失地农民与地方政府的利益冲突与博弈，认为有必要促进失地农民利益表达意识的主体化、权利的平等化、渠道的合理化、方式的理性化和制度的法治化。

（二）失地农民的利益补偿

土地被政府依法征用是工业化、城市化的必然结果，对失地农民进行必要的补偿是一项国际惯例。利益补偿的实质是对土地所附着的各项功能进行合理地替代，关键在于补偿的内容、标准和方式。我国当前针对失地农民的补偿和安置机制存在一定的不合理性，补偿标准偏低，方式相对单一，缺乏长效机制。学者们在这一方面也做了一些研究。

失地农民补偿的主要法律依据是1998年修订执行的《中华人民共和国土地管理法》的第四十七条。该条款规定：“征用土地的，按照被征用土地原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。徐琴认为，按照这一法律条款对失地农民进行利益补偿，已经产生了三个方面的问题：经济补偿标准大大低于土地的市场价格；征地之后无相应的就业补偿机制；现有征地补偿不包含社会保障，失地农民抵御生活风险的能力大幅度下降。因此，她认为合理的征地补偿应当包括三方面：给予适度的经济补偿、帮助安置就业和提供基本的社会保障。刘吉荣的研究指出，我国失地农民的利益补偿机制存在着制度设计不合理、法规设计不完备、补偿标准不合理、测算方法不科学、分配机制不合理、操作程序不规范等主要问题，应通过进一步深化农村土地和征地制度的改革，完善农村征地法规建设，提高和完善补偿标准。刘祚祥认为，建立失地农民的补偿机制应该基于农地产权的利益均衡，提高我国城市发展效率，重塑国家、集体、农户有关土地产权的合约，并在此基础上修改现行的土地征用制度，赋予农民土地发展权。

关于补偿的内容、标准和形式等利益补偿的具体问题，学者们有多种争议。一是“完全补偿说”。对由于土地被征用而给失地农民带来的现实的及可预见的一切可量化的损失全部进行补偿，除货币安置外，还可单独或综合采取就业安置、土地入股、划地安置、建立社会保障等多样化的补偿形式。二是“市场化补偿说”。被征收土地的价值构成是确定对被征收土地进行补偿的前提，应当通过市场化的方式来确定其土地征收价格，然后进行适当的补偿。三是“功能替代说”。征地补偿内容的设定应遵循功能替代原则，对失地农民进行对应的功能补偿，向失地农民同时提供就业安置补偿（与劳动力安置费相类似）和社会保障补偿。

（三）失地农民的利益保障

政府部门追求地方经济发展和城市化不能以牺牲农民利益为代价，必须尊重和切实保障失地农民的权益。要通过一系列的法律和制度充分保障失地农民的眼前与长远利益，使他们无后顾之忧。关于失地农民利益保障的研究一直是近十年来的热门话题，主要分为两大方面。

其一，基本权益保障，包括日常生活保障、住房保障、就业保障等。由于政府、市场和自身等诸多因素的影响，失地农民的核心利益受损已是不争的事实。杜伟从制度经济学的角度分析了失地农民权益受损的原因在于农村集体土地产权不清晰、政府职能错位与行政行为失偏、征地补偿安置标准过低、农民自我保护能力短缺。因而，应通过健全和完善土地征用、土地收益分配、教育培训、就业创业援助、文化关怀等一系列制度来保障失地农民的基本权益。陈彬文认为，失地农民问题是严重的社会问题，城市化不能仅仅是土地非农化，要通过明晰农民的土地财产权，建立健全平等的土地交易制度，建立公正的农地流转收益分配机制。万志昂从文化视角分析了以文化关怀失地农民民生问题的现实意义，提出构建失地农民的社会支持网络、社区文化和文化教育培训系统的设想。

其二，社会保障，包括最低生活保障、养老保障、医疗保障等。由于城乡二元结构的局限，失地农民在最低生活保障、养老、医疗、失业保险等方面往往会受到制度的限制和社会的排斥。张桂蓉运用社会排斥理论分析指出，失地农民在土地被征用过程和之后受到游戏规则、就业市场、社会保障制度、社会关系等方面的排斥，因而政府有责任通过立法和制度建设使失地农民所得与其贡献对等，享受与其身份相符的最基本的公民权益和保障。孟庆瑜在分析土地征用与失地农民社会保障内在联系的基础上，认为国家有必要完善土地征用的相关立法，以法律的形式系统规范土地征用的目的、程序和补偿，最终达到促进土地资源合理化配置和保障失地农民合法利益的双赢目的。

四、简要评价及对进一步研究的建议

综合来看，伴随着我国城市化进程的加快，近十年关于失地农民利益问题的研究呈现“井喷”趋势。研究成果无论是从数量上还是质量上都日渐丰富和提高，这与失地农民数量的逐渐增多及日益暴露出各种风险的基本现状相一致。在研究方法上，以调查为主的实证性研究日趋增多，这为研究对策的可行性奠定了良好的基础，能够为政府的相关决策提供参考。但是，笔者认为，这些以失地农民利益问题为主题的研究还存在一定的局限。比如，重复性研究居多，创新不足，研究内容、视角、方法和深度亟待完善。因而，有必要在以下几个方面加强研究力度，以推进失地农民利益问题研究更具有针对性和应用性。

（一）研究内容有待进一步丰富

现有研究重点关注的是失地农民的利益表达、补偿和保障问题，而对利益的导向、调节、约束和矛盾疏导等问题的研究偏少甚至没有。在涉及根本利益的问题上，帮助失地农民树立正确的利益观，发挥政府和非政府力量的利益调节作用，加强对各个利益主体的法律和道德约束，建立利益矛盾疏导机制的重要性同样不容忽视。另外，由于失地农民的利益涉及到多个利益主体，必须兼顾处理好个人利益与公共利益、眼前利益与长远利益、物质利益与非物质利益之间的关系。因而，从整体性角度进行相关的利益协调机制研究具有一定的现实意义。

（二）研究方法有待进一步加强

目前的研究大多以表层性描述分析为主，一些调查研究主要是初步探讨失地农民的基本利益，未能上升到理论层次。今后的研究可以运用深入访谈的方法，加强对失地农民利益问题的质性研究，用实证的方式对失地农民利益的相关影响因素进行分析。同时，失地农民是一个世界性问题，国外的一些理论成果及实践经验对于我国具有一定的借鉴意义，应通过比较研究，尤其是与发达国家和地区的比较研究，推动我国失地农民的权益保障机制建设逐步与国际接轨。

（三）研究视角有待进一步扩展

研究者们分别从经济学、社会学、政治学、法学等不同学科，运用制度经济、社会排斥、文化、科学发展等视角阐释失地农民的利益问题及对策，但是失地农民的利益问题牵涉到政治、经济、文化、社会、心理等诸多因素，除了现有的学科视角之外，还应加强心理学、人类学、社会工作等角度的研究，更有必要加强理论与实践相结合的综合性研究。

（四）研究深度有待进一步细化

应加强对失地农民的分类研究，特别是对欠发达地区的失地农民的研究。应兼顾对失地农民微观层面利益包括受偿和安置意愿、幸福感、满意度、认同度等内在精神利益的考量。