村民自治立法之重构

摘要：村民自治倡导农民自己管理自己的事务，而面对目前日益复杂的农村公共事务，村名自治管理模式已显的漏洞百出，虽然我国学者在对完善村民委员会组织法方面提出了许多建议，但基本上都是从公法方面着手，所以本文的主要目的是从私法方面对村民委员会组织法进行完善。

关键词：村民自治 村民委员会 私法救济

一、概述

20世纪80年代以来，根据村民自治的要求，农村建构了村党支部、村民委员会和村经济合作社等多个组织并列的多元化组织结构，实现了农村基层组织的重构。村民委员会和农村集体经济组织承担着政治、经济、社会的多重职能，是我国农村并存的两种极其重要的社会主体，但由于法律规定不完善，致使在实际运作中造成两者的定性不准、职能交叉、法律人格不清等诸多问题，导致农村社会成为矛盾的多发地带，甚至影响到农村经济体制改革的进一步深化。

在1998年的时候国家正式并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着村民自治制度在我国正式确立。但是，随着农村社会中亟待管理的农村事务呈现为多样化，且不同农村事务涉及不同农民的利益，各村民组织的成员并不一致，同时缺乏制度方面的本国历史经验可资借鉴，使得在实施村民自治的过程中出现了一些问题。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》，在一定程度上契合了村民自治法的理念，但在制度结构和具体实践中还有很多困难和差距。

农村基层群众自治即村民自治既是建设社会主义新农村建设的重要内容之一，又是中国特色社会主义政治制度的重要方面，要完善和实施村民委会组织法必须总结经验，同时对广大农民进行深入持久的法制宣传教育，而一部完善的法律则更有利于在社会中实施。村民委员会组织法作为保障村民公共利益的法律，其完善对我国农村经济的发展至关重要，所以在立法层面去尝试完善《村民委员会组织法》意义非常重大。

二、国外的研究现状

比较国外村级组织建设，无论是村级建制、组织结构形式、组织职能和村民权利、运行机制和管理方法，还是经济发展、社区建设等，都各有其民族特色，这对我国村民自治不无启示和借鉴作用。

1.综观各国村级组织建设，其发展走向是扩大基层自治权力，推行村民自治。发达资本主义国家视地方自治为地方政权建设之理论基础，把基层自治包括在地方自治范畴中予以倡导和推行。[1]有的把基层自治作为地方自治载入宪法典，在法律上明确为地方自治[2]；有的农村改革比较快的国家把过去行政化和高度集权的村级组织改为地方自治组织，赋予相应的自治权，实行村一级自治；有的虽然仍把村一级作为基层行政单位，但也在逐步改进基层治理模式，向基层放权，扩大村一级自。

2.从国外情况看，许多国家都建立了一套法律制度，依靠法制实行基层自治，且对村级组织职能列举具体、详尽，不同性质的村级组织，其权力范围和界限十分明确。如尼泊尔不仅有村民议政会法律，而且对其职能逐项列举，共计20余项；印度西孟加拉既有农村评议会法，还有选举法，其评议会负责本辖区内14个方面的事项，其他自治组织职责有21项，自由决定的任务有21项，每一大项里面又有小目，规定得非常详细。其选举法从选举人员的职责、选举的进行、候选人及其人、投票和选举、计票、选举争议到各项工作具体程序等方面都细化到每一事项。

三、国内的立法现状及需改进方面

村民委员会本质上是村民自治，其村委会是整个村民自治制度设计的起点，但它同时也是国家政权在农村基层的延续。就村民委员会的最初起源而言，无非就是原政社合一的经济管理体制基本解体后，普遍出现了管理处于无人状态的公共之需，随之就出现了自发性的村民自治组织即村民委员会进行管理，随后在各地普遍的推广最终制定成村民委员会组织法。目前我国对村民委员会组织的研究呈现出如下现状：

1.根据《宪法》第111条内容村民委员会被赋予保障农村村民自治而设立的一种基层民主形式，且2010年新修订的村民委员会组织法在进一步完善村民自治的基础上，为了符合目前的经济建设新增了维护村民的合法权益内容，促进社会主义新农村建设，这些内容都是依赖公法路径进行研究，村民委员会的研究也就集中在基层民主及其村级治理方面，而通过村民行使选举权而践行农村基层民主，致使村民自治过于公权化。

2.以《村民委员会组织法》作为村民自治制度的基本法，在当时村民自发组织的村委会被认为是全体村民一致的统一，而各种农村公共事务均由相关的村民通过设立相应的村民组织而进行管理，尽管各村民组织的成员并不一致，却由村民组织的全体成员共同管理相应农村事务。但随着农村社会的发展，农村的公共事务不再是村民委员会设立当初的那么简单，而出现了关于农民切身利益的各种各样复杂的农村事务，而这些事物的管理，由本村符合一定年龄的村民通过选举而产生的村民委员会管理也就显失公正，所以，处于全面管理本村所有社会事务的村民委员会备受争议。

3.村民委员会从设立之初就处于村级政府的地位，其代行国家职能的功能，它是在党和政府领导下，自主的管理基层民主社会事务，而乡政府和村委会是指导和协商的关系而不是领导与被领导的关系。而在现实生活当中，乡政府通常采用各种办法对村庄进行控制，所以其现实运作与理想形态之间肯定会存在较大差距，现阶段存在于我国的村民自治并不是一种真正完全意义的自治，"而仅仅是国家权力空白处的填充物，其职能只简单地维持安定的公共秩序"。[3]另外，由于这种体制下的村民自治很容易滋生腐败。

4.受公法研究路径的影响，村民委员会内部纠纷救济往往寻求公法救济，而主要表现在以行政诉讼为途径，而最近新修订的村民委员会组织法对村民自治权的救济方面只新增加了选民资格争议处理程序，这并不能满足村民委员会内部纠纷的解决，所以诸多纠纷无法通过司法途径予以救济，而村民往往通过群体性上访，甚至采用其它方式解决，显然此种现状不利于村民的利益保护，更不利于社会的稳定。

四、完善村民委员会的立法之建议

（一）《村民委员会组织法》的立法现状

村民委员会设立的初衷是将城市中已经具体践行基层民主的居民委员会推广到农村，欲通过村民委员会的基层民主试验为整个国家的政治民主提供示范性。这种设计是为了解决农村的公共事务管理从而保障农民利益，而村民委员会是通过民主选举，选出代表管理各种农村公共事务。村民自治实际上也就形成了主要依赖公法路径进行研究的现状。

（二）村民自治立法之检讨

立法之初亟需管理的农村事务比较单一，村民委员会也就延续着政社合一体制下的生产大队的功能，负责管理所有的农村事务，但与目前现实中所呈现的复杂多样化的农村事务相比，由本村符合一定年龄的村民通过民主选举而产生的村民委员会管理涉及不同村民利益的农村事务管理也就显失公正，致使非成员参加管理了与自己利益无关的农村事务，村民委员会的立法理论基础也就值得怀疑。所以目前的这种立法模式值得引起立法者的注意。

（三）村民自治立法模式的建议

村民自治本应为团体自治，村民组织内部的决议也就依据法律行为规则进行，村民自治纠纷也就是团体内部纠纷，且村民内部的事务具有多样性，其性质也不一样，在目前的立法模式下，全部事务是在乡镇府的指导下，仅靠全体村民统一决定有失公正，这种过于笼统的方式使承担着政治、经济、社会多重职能的村民委员会和农村集体经济组织的任务难以实现。

参考文献：

[1] 林来梵。从宪法规范到规范宪法[M].北京：法律出版社。2001.83。

[2] 何海波。国家治理视野中的村民委员会[M].北京：法律出版社。2002。

[3] 冯乐坤。村名自治立法之批判[J].法制与社会发展。2009. 01。

作者简介：席晓萍（1984-），女，甘肃定西人，2010级民商法学专业硕士研究生，研究方向：民商法。