从派员驻藏到直接管理

平定罗卜藏丹津之乱

1720年10月，清军驱逐准噶尔部出后，在平逆将军延信的主持下，着手进行政权的体制改革。清朝决定排除蒙古诸部长期对的影响，转而启用地方上层人物执政，通过他们推行中央对的施政方针。1721年2月，清朝把平准（噶尔）战争中立有战功的藏族官员康济鼐、阿尔布巴封为贝子，拉藏汗统治时期曾任孜本的隆布鼐封为辅国公，授命他们三人为噶伦，共同掌管事务。到了1723年，清朝又把康济鼐的主要助手颇罗鼐和七世达赖喇嘛的强佐扎尔鼐也升任噶伦，兼管藏区事务。清朝这次对政权体制的重大改变，表明今后不再承认和硕特蒙古汗王在的王位继承，由此引发了蒙古贵族的一些人不满，其中最突出的便是驻守青海的蒙古首领罗卜藏丹津。

罗卜藏丹津，固始汗之孙，袭封亲王爵位，权势显赫，曾因护送七世达赖进藏坐床，自恃有功，早怀有“独占，遥控青海”的野心。这次清朝在推行噶伦联合掌政制度，打破了他想在恢复和硕特汗王统治的迷梦，尤其清朝在奖赏平准战争中有功的青海蒙古诸部首领时，晋封了察罕丹津为和硕亲王，额尔德尼厄尔克托克托奈为郡王，唯独对他只赐赏银，未予加封，这使他十分恼怒和怨恨，蓄意要与大清分庭抗礼。

1723年5月，罗卜藏丹津从拉萨返回青海，便暗地勾结新疆准噶尔部的策妄阿喇布坦，煽动当地部分寺院僧众，公开发动了叛乱。清朝闻讯马上派出川陕总督年羹尧、四川提督岳钟琪领大军进剿。双方经过激烈交战，罗卜藏丹津大败，率残部西逃。清朝为防止叛乱向蔓延和罗卜藏丹津本人窜入藏地，当年10月，又派四川松潘镇总兵周瑛统领千余兵马驰往。周瑛以45天的急行军赶赴拉萨，会同此前被清廷派往办事的内阁学士鄂赖与众噶伦一道，整顿兵马，合力共同御敌。

在这次平定罗卜藏丹津叛乱过程中，官员和僧俗百姓始终与中央政府保持高度一致，众噶伦听候清朝官员调遣，积极参战。隆布鼐曾被派往哈喇乌苏(藏北那曲)阻截叛军；颇罗鼐开赴青海玉树一带，招抚当地上层，接着领兵攻下了玉树与康区北部；康济鼐领兵追击向西北逃窜的叛军残部。整个军事行动，噶伦们都在忠实执行命令，奋勇杀敌，配合清军有效地阻止了乱事的蔓延，最终迫使罗卜藏丹津不得不落荒西逃，去投奔策妄阿喇布坦。

颇罗鼐执政，设置驻藏大臣

罗卜藏丹津叛乱的迅速平定，说明清朝的平叛行动深得人心，清朝抛开蒙古汗王推行以藏族官员治藏的政策在当地有了广泛的群众基础。清军与藏军联合平叛，换来了社会的暂时安定，僧俗百姓有了休养生息的机会。但是，清政府对政局的稳定并未放心，从平逆将军延信率部离开拉萨之日起，清政府即不间断地派员进藏，或统领军务，或协助监督地方办事。派遣的官员先后有喀尔喀蒙古王公策旺诺尔布、内阁学士鄂赖、副都统宗室鄂齐和大学士班第等，这些官员们奉旨进藏，都负有安辑地方、辅佐新政权的使命，特别对噶伦内部的团结、个人权限以及他们的政治动向都十分注意。

雍正三年(1725)十一月，清廷划定内地辖界，将藏东洛隆宗赏给七世达赖喇嘛，特遣副都统鄂齐、学士班第进藏办理。雍正帝明确表示，今后事务由康济鼐总理，阿尔布巴协理，特“颁给敕谕，晓谕唐古特人等，尽令遵奉二人约束，庶免扰乱之患”①，但是鄂齐到藏后发现，掌权的五位噶伦这时已形成两个派系，后藏出身的康济鼐、颇罗鼐为一派；前藏贵族阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐为另一派，他们分别代表着前后藏不同地域贵族农奴主阶层的利益，彼此争权夺利，相互倾轧。鄂齐向雍正帝报告，康济鼐办事老实，但恃功傲慢，为众所恨；阿尔布巴赋性阴险，行动诡谲，不听康济鼐指挥。他与隆布鼐、扎尔鼐以及七世达赖的父亲索诺木达尔扎结成一党，玩弄权术，兴风作浪，还不时挑唆噶伦与达赖之间的关系。所以鄂齐建议，应将行止妄乱的隆布鼐、扎尔鼐两噶伦解职，“则阿尔布巴无人协助，自然势孤，无作乱之人矣”。雍正帝决定采纳鄂齐的建议，于雍正五年(1727)二月下旨，“著内阁学士僧格、副都统马喇差往达赖喇嘛处”办事。这是清朝在直接派遣常驻官员办事的开始。

就在两位大臣进藏途中，发生了变乱。阿尔布巴抢先发难，阴谋谋杀了首席噶伦康济鼐及其家属，接着派兵赶往后藏追杀颇罗鼐。颇罗鼐事发后一面火速将康济鼐被杀情形上报给清廷，一面组织集结后藏和阿里地区武装，向扑来的阿尔布巴军队应战。一场由统治者内部挑起的战争――历史上称为“卫藏战争”，就此爆发。

卫藏战争爆发后，僧格、马喇来到拉萨，这时圣城已完全控制在阿尔布巴手中，但并未阻止和妨碍两位大臣前往布达拉见七世达赖喇嘛，他们的安全也未受到威胁。交战双方都向清廷奏报事变经过，相互攻讦，以求清廷支持。最初，清廷也把康济鼐被杀、阿尔布巴发难视为噶伦内部“自相残害之小事，不须用兵”，但开战以后，清廷却感到了时局严重，愿意看到颇罗鼐一方取胜，并按颇罗鼐“剿灭逆魁，以安”的请求，于雍正六年(1728)五月派左都御史查郎阿、副都统迈禄带兵进藏“料理藏内军机”，实际是保护两位大臣在藏的安全，镇抚地方，树立中央权威。

卫藏双方经过近一年的内战，最后颇罗鼐以强大的后藏兵力分两路夹击，打败了阿尔布巴的军队，是年七月，攻入拉萨，阿尔布巴等三噶伦被擒获。九月，当查郎阿、迈禄率大军抵达拉萨时，颇罗鼐已稳住政局，并以擒逆有功，“乞奏皇上，加恩赏赐”。查郎阿从军需钱粮内支拨三万两银赏给颇罗鼐，以示清廷的支持。随后，会同僧格、马喇和颇罗鼐本人，对阿尔布巴等进行了为期数天的审讯，最后定他们三人为“叛逆大罪”，处以极刑。凡协助阿尔布巴作乱的喇嘛人众也都分别受到惩戒。至此，卫藏双方内战告终。

卫藏战争平息后，清廷对政权进行了新的调整，承认颇罗鼐的统治地位，赐给他“贝子”衔，令他总管全藏政务。与此同时，为了加强对的直接管理，在拉萨正式设立驻藏办事大臣衙门。僧格、马喇被任命为第一任驻藏大臣，受命中央，长驻该地。初起二大臣职衔未分正副，职掌也不明确，直至乾隆年间才渐有区分，规定任期三年。驻藏大臣是清朝中央的代表，守卫边圉，监督管理藏务，并派有驻军，行使国家管辖，这是清政府在统治管理制度上的重大推进。

清朝还把藏区的管辖地域做了新的划分：下令将康区之打箭炉(康定)、理塘、巴塘划归四川管辖，将西康南部之中甸、阿墩子(德钦)和维西划归云南管辖，同时又将日喀则以西直到阿里划归班禅管理。五世班禅出于政治上的原因，后来只同意管理后藏的拉孜、昂仁、彭错林三宗，这就相应缩小了地方政权原来管辖的范围，达到了分化和削弱统治权限的目的。雍正六年(1728)年末，清政府又把七世达赖喇嘛从拉萨移往理塘，建惠远寺驻锡，派兵守护，理由是防准噶尔来犯，实际是防止达赖干政，继续推行“政教分离”政策，“以杜衅端”。在完成了上述这一系列的调整政策之后，将大权交给颇罗鼐全权处置，他在驻藏大臣的协助下，开始着手整顿卫藏战争后面临的财政枯竭、民生凋敝的局面。

从雍正六年起，颇罗鼐即以出众的智慧和才干，大力调整吏治，清除积弊，减轻民众负担，使社会上各种矛盾得到了缓和。由于他政绩卓著，恪守臣职，又调解了布鲁克巴部落之间的相互仇杀，得到了雍正皇帝的嘉奖。雍正九年授封他为“贝勒”，赐银印一颗。印文用满、汉、藏三种文字书写。同时降诏书一道，曰：“事务，妥为掌管。凡汉、藏、蒙古人等无论贵贱，如违尔法令，可依法惩处。尔后，惩办其他任何贵族，均应向朕禀明处置之原由。”②表明雍正皇帝对他的高度信任。乾隆皇帝即位后，同样因为他办事“俱极得体”，对他信赖有加。乾隆四年十二月(1740年1月)，乾隆皇帝晋封颇罗鼐为郡王，从此他的政治生涯进入巅峰时期。

颇罗鼐是藏族近代史上一位杰出的爱国领袖，他一生忠于国家，敬信佛教，薄徭轻赋，养民生息，对社会发展和弘扬藏族文化，有过突出贡献。他的一生业绩被记录在《颇罗鼐传》中，为后人世代传颂。

废除郡王制度 建立噶厦政府

乾隆十二年(1747)二月，颇罗鼐去世，他的次子珠尔墨特那木扎勒受诏，袭郡王爵，继续执政。珠尔墨特那木扎勒完全不同他的父亲，是一个性情乖张、桀骜不驯的人。他刚一上台就激化与达赖喇嘛之间的矛盾，使清朝推行的治藏措施受到威胁。他对清朝的旨令，采取阳奉阴违的手法，表面服从驻藏大臣指示，暗中却大力培植私党，纵咨逞威，作脱离反抗清朝的准备。乾隆十三年，他要求清廷从拉萨撤军。清廷鉴于当时缓和局势的需要，满足了他的要求。接着得寸进尺，又以防御准噶尔为由，大练兵丁，蓄积力量，并派人去阿里，将其兄杀害，从内部清除了隐患。乾隆十五年(1750)三月，他前往萨海地方，调动部兵，搬运炮位，加紧军事部署，还暗通准噶尔，求其举事时发兵助战。珠尔墨特倒行逆施的谋叛企图已显露无遗，当时任驻藏大臣的傅清、拉布敦两人迫于情势紧急，来不及请示，只有先发制人，遂于乾隆十五年(1750)十月十三日，施巧计将珠尔墨特那木扎勒诱至大臣衙门杀死，两位大臣也在混乱中被珠尔墨特的余党杀害。

事件发生后，七世达赖立即派官员前往大臣衙门救护，亲自领导拉萨的爱国僧俗力量平叛。六世班禅闻知拉萨发生骚乱，也立即派人送粮给驻守前藏的清兵。由于这场谋叛不得人心，很快得到平息。七世达赖在采取行动制止骚乱的同时，向清廷紧急上奏详情，表明他反对叛逆的决心和立场。乾隆皇帝接到急报，立刻颁布上谕，命四川总督策楞等人领兵赴藏，绥辑地方，搜擒余党，并会同达赖喇嘛妥办善后事宜。的爱国僧俗上层人士，对这次二大臣翦除叛乱元凶，平息乱事，无不由衷拥护，拍手称快。乾隆皇帝在事后总结这次叛乱教训时说：珠尔墨特那木扎勒之所以恣行无忌，“本因向来权威太盛，专制一方”，自己加恩过重，也有纵容之弊。为此，乾隆十六年(1751)四月，他下诏给四川总督策楞会同大臣班第等人商定新的治藏章程，废除噶伦擅权的郡王制，正式授权达赖喇嘛掌管政务，由此确立了“政教合一”的管理体制。

此次清朝酌定、颁行的章程，后人把它称为《善后章程十三条》③，其主要内容是：

一、废除郡王掌政制度，正式建立噶厦(地方政府)，噶厦内设噶伦四人，三俗一僧，地位平等，秉承达赖喇嘛和驻藏大臣指示，共同处理藏政。有关的重大事务及驿站紧要事件，务需事前呈请达赖喇嘛、驻藏大臣酌定办理。

二、噶伦等重要官员，须经中央任命，以下补放宗头目等官，众噶伦不得任意私放，也要禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，奉钤印文书遵行。

三、在达赖喇嘛治下，增立译仓(秘书处)，内设僧官仲译(秘书)四人，与噶厦内的卓尼尔二人共同办事。噶厦一切公文政令，须经译仓审核，钤印后才能生效。

四、各寺院堪布喇嘛，遇有缺出或调换，均应由达赖喇嘛酌办，噶伦不得专擅办理。遇喇嘛中有犯法者，噶伦等亦应秉公禀明达赖喇嘛，请示遵行。

五、嗣后噶伦、代本等买卖交易差遣，不得擅行私出牌票苦扰百姓，即遇公事有必需乌拉之处，也务必禀明达赖喇嘛，发给印票遵行。

六、藏北三十九族和达木蒙古八旗等地方，划归驻藏大臣直接管辖，照内地例置各级官职，同时恢复驻兵，均依驻藏大臣调拨。等等。

章程对政务的方方面面都做了具体规定，从内容可以看出，废除郡王制以后，大权已归于达赖喇嘛和驻藏大臣专主，驻藏大臣享有了与达赖喇嘛共同处理地方政务的平等地位和权利；做为宗教领袖的达赖喇嘛，从此登上政治舞台，参与政权管理，这是清朝政府在总结历史经验的基础上，在政权体制上的又一次重大改革。它结束了多年实行的政教分离政策，确立由达赖喇嘛领导“政教合一”地方政权的合法性，这是稳定发展的历史要求。此后二百年间，这一“政教合一”的政体不断巩固和完备，驻藏大臣直接管理的权限不断扩大，与清朝中央之间的政治隶属关系走上了更加和谐的轨道。

注：

①《清世宗实录》卷38，雍正三年十一月乙未。

②多卡夏仲・策仁旺杰著《颇罗鼐传》，汤池安译，人民出版社1988年版，第391页。

③原件藏文。译文见《元以来地方与中央政府关系档案史料汇编》，第551-555页。