探讨城市更新规划在规划体系中的定位及其影响

摘要:本文回顾了城市更新及城市更新规划概念的演变， 同时也通过梳理和比较国内各大城市的城市更新规划情况，总结了目前城市更新规划在中国规划体系中的地位和作用。在此基础上，作者指出，由于城市更新工作的特殊性，城市更新规划较城市规划体系中的其他类型规划在规划理念和方法上都具有比较明显的差异。未来城市更新规划可能成为各大城市城市规划管理工作的重点，城市更新规划必将对其他类型规划和规划体系本身产生深刻影响，规划体系应该积极面对，并主动进行适应性的调整。

关键词:城市更新、城市更新规划、城市规划体系

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

一、城市更新及城市更新规划

我国传统上将“城市更新”称之为“旧城改造”或“旧城改建”。从旧城改造到城市更新的概念共识，并未能自动促使“旧城改造规划”向“城市更新规划”演变。目前国内不少大城市仍然在大规模地进行旧城改造规划。“旧城改造规划”更多关注物质空间形态改善的技术方法，而忽视了旧城改造后产生的一系列社会和经济价值问题。城市更新规划则更多地反映了综合性的可持续发展的目标，意在通过一种综合的、整体性的观念和行为来解决复杂的旧城问题。

二、城市更新规划的主要特点

较之一般类型的规划, 城市更新规划最显著的特点是与物权的广泛联系。物权涉及到相关利益者的切身利益，牵动着公众、社会和政府最敏感的神经，是促进公民意识复苏和社会民主进步最重要的动力。物权为城市更新规划带来的不仅是物，更是“人”。因此较之一般规划，城市更新规划无论是从规划方式或规划技术上都须重视人的需求，重视人的空间行为特征和现实生活细节。“以人为本”的理念在城市更新规划中具有更加实质性的含义。

三、城市更新规划在规划体系中的定位

城市更新规划的特殊性决定了它与法定规划之间“若即若离”的特殊关系。首先由于现行的法定规划几乎都是政府主导的“蓝图式”、“终极式”的规划，其中难以容纳利益博弈的动态变化和市场运作的弹性空间。而那些政府主导式的城市更新行为往往是“运动式”的阶段，与法定规划的捆绑可能会束缚“手脚”，因此部分政府宁愿选择放弃城市更新规划的“法定化”。因此国内大多数城市的城市更新行为一般有城市规划的约束与指导，但少有政策或制度明确城市更新规划在法定规划体系中的定位。

目前我国的城市更新规划主要分为两类。一类是政府主导的城市更新概念规划。这类规划一般基于政府对某些大范围旧城区运动式的更新改造，其中有明确的政府意志，但却往往缺乏真实的市场运作主体，因而也导致了规划的“无的放矢”，缺乏可操作性，甚至可能由于政府改造意愿的提前透露，而变相地提高了改造的市场成本。另一类城市更新规划主要是市场主导的单个开发项目的修建性详细规划。市场往往将此类规划作为与政府博弈的手段，特别是容积率、公共配套设施等等。但是由于缺乏从上层次规划的控制与指引，政府在此类规划中找不到保护公共利益的底线，或者说一些公共利益的底线条件（如配套公共设施、市政道路等等）被开发商作为谈判的筹码。而且由于缺乏上层次规划对地区整体空间研究的依据，仅仅从某一个改造项目或某个街区出发，通过个案的专项规划进行单个改造的影响评价是不科学的。这更为后续实施更新埋下了隐患。

城市更新在高层次的法定规划层面，则应更多地体现政府对公共利益和整体目标的意图；在面向建设实施的非法定规划层次，则应更多地为市场留有经营和运作的弹性空间。因此，只有合理地明确城市更新相关规划的规划内容、深度、规划类型归属，以及审批的层次和机构，才能够有效地推进城市更新工作。

四、城市更新规划与现行规划体系的衔接

现行的城市规划体系主要是建立在对新增建设用地的规划管理基础上。随着我国大城市建设用地资源日趋饱和，未来可以预见的是城市更新可能取代新增建设用地而成为规划管理工作的主流。因此有必要对现行城市规划体系进行必要的修正和完善，以适应城市更新规划管理需求。但城市规划体系调整的目的并非要游离于现行规划体系以外设立一套新的独立的城市规划体系，而是应在现行的城市规划体系基础上，对应相关的规划层次，采用补充、调整和“镶嵌”的方法纳入城市更新对城市规划的管理要求，使城市更新规划与法定规划（特别是控制性详细规划）能够积极主动地相互对接。结合现行的城市规划体系，初步建议从以下几个规划层次中纳入或对接城市更新规划管理的内容。

1.城市总体规划——城市总体规划应加强对全市城市更新的区域及其更新方向、总体规模作出初步规定。

2.近期建设规划——近期建设规划应对规划期内实施城市更新的区域及其更新后的功能定位，实施更新的时序，为城市更新配套的城市基础设施和公共服务设施作出必要的规定。

3.控制性详细规划——控制性详细规划也应成为与城市更新规划管理对接的重要平台。控制性详细规划的控制作用在于，可以将城市更新中政府与市场的角色进行必要区分，将理应由政府控制的公共利益因素从可以交由市场运作的博弈因素中抽离出来，并通过控规这一重要的规划控制手段予以强力保护。控制性详细规划应划定城市更新的实施范围，确定其中涉及的城市更新项目的功能定位、基本公共服务设施和市政配套设施安排、容积率的控制范围、景观生态和文物保护要求、保障性住房的供应量、城市设计控制要素、拆迁居民安置策略，以及捆绑改造计划等等。

4.城市更新修建性详细规划——城市更新项目的修建性详细规划应全面面向更新规划实施的要求，最大程度地纳入相关利益群体的诉求，保留市场运作的弹性空间。在一般修建性详细规划的基础上，城市更新规划需要重点增加土地市场的经济核算，拆迁安置的具体安排等应对更新的特殊内容。同时还需要增加相关利益方谈判和博弈的程序。

5.综合整治（改善）规划——随着物权的逐步清晰，特别是未来《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》的出台，未来“渐进式”、“针对性”和“小尺度”的环境综合整治也可能逐步取代大拆大建的城市更新方式。城市综合整治规划，要求对建设条件、现状权属以及各方目标的充分尊重和全面把握，要求根据居民的经济承受能力和实际需要来确定更新改造的方法和内容，需要更加倾向于人的视角的空间思考，和更加精细化的微观空间技术。

五、结语

我国大中城市城市更新的比例正在逐年增长，特别是那些空间资源极度匮乏的特大城市，未来城市更新甚至可能逐步超出新增建设用地而逐步成为建设用地供应的主要来源。而城市更新规划在地方规划管理中的重要地位正在凸显，也可能逐步超越新增建设用地成为城市规划管理的主流。城市更新也将对我国城市规划产生越来越深刻的影响，而城市更新规划会对传统的城市规划体系和方法产生实质性的变革。城市规划体系只有作出主动积极地调整，才能更好地迎接城市更新规划管理的大规模实践。

参考文献:

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