边疆地区农村社会协同治理模式探析

[摘要] 我国边疆地区农村社会治理迫切需要创新模式。目前许多地方公安边防派出所与农村地方政府机构和村民共同进行社会协同治理，使村委会组织构成、社会治理方式、社会治安网络等有了很大的改善，提高了农村社会治理成效。然而在实践中这种社会治理还存在一些问题，应加强制度建设，创新治理方法，发挥群众和社会组织的积极性主动性，进一步促进边疆地区农村的和谐稳定与社会发展。

[关键词] 边疆地区 农村 公安边防派出所 民警村官 社会协同治理

[中图分类号] D631 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）05-0063-04

[作者简介] 周兢（1966 ― ），湖南常德人，武警学院政治工作系教授，武警学院边境与出入境安全研究基地研究员，研究方向：马克思主义理论与社会发展。

社会协同治理是近年来研究的热点问题，然而，诸多研究中缺少对边疆地区农村社会协同治理的关注。近年来，边疆地区农村实行了一种独特的社会协同治理模式，取得了很大的成效。本文拟对这一模式及其运行中存在的问题进行一些分析，以探讨进一步完善社会的协同治理。

一、边疆地区农村社会协同治理模式的提出

（一）边疆地区农村社会协同治理模式界定

公安边防部队承担着沿边沿海边疆地区社会治安和边境检查的重要任务。2005年公安边防部队在边疆地区实行“三访四见”，即访贫问苦、访疾问难、访外（外来群体）问弱（弱势群体）），群众对边防民警看见、敢见、愿见、想见。随后又实行爱民固边战略，加强边疆地区群众工作，起到了稳固边疆、兴边富民的作用。为了进一步巩固爱民固边战略成果，公安边防部队与地方政府协商，由公安边防派出所民警担任驻村副书记副主任，参与村委会行政工作，处理其分工负责的事务。涉及村民群众一般利益的由民警与村委会和村民群众协商解决，涉及村或者村民较大利益的事，由派出所或者其上级机关与地方政府协调解决。因而，这种协同治理模式与内地农村有一定的区别，即地方政府和公安边防部队上级机关共同领导，以公安边防派出所及其民警为主导，乡镇机关、村委会、公安边防派出所和村民共同参与进行社会协同治理。在这种模式中，公安边防派出所一方面要进行治安管理，通过各种方式，使其辖区的社会秩序良好，另一方面要与乡村政府机构和村民一同管理地方事务，参与地方经济建设和公共服务，并在其中发挥重要作用，实行社会协同治理。这与内地地方公安派出所作为地方公安局的派出机构，只负责地方治安有很大的差别。

（二）边疆地区农村社会协同治理模式的架构

1. 村委会组织构成。第一，公安边防民警担任村委会干部，改变了村委会人员的构成。许多地方村干部文化水平较低，年纪较大，民警多是大学生，他们思维活跃，精力旺盛，接受新鲜事物比较快。民警村官给村委会注入了新的活力，成为村委会领导班子的好帮手。第二，军地融合构成村委会。我国农村实行村民自治，村委会人员历来都是从本村产生。公安边防民警在村委会任职，参与村委会工作，突破了村民自治的一些规定，公安边防派出所不受县乡村地方政府机构的管辖，民警担任村官，以第三方形式参与农村社会治理。更为重要的是民警是现役军人，形成了军地融合共同进行社会治理的局面，更有利于边疆的稳定和发展。

2. 社会治理方式。第一，服务式治理。民警村官通过大量走访，积极主动地去服务群众，培育与群众的感情，取得群众信任和支持，在服务群众的过程中，了解情况，发现问题，化解社会矛盾，使群众诚心诚意支持民警的工作，从而防患于未然，创造良好的和谐社会治安环境。公安边防派出所与乡村行政机构和村民充分利用自己的资源优势，发挥各自对社会治安、公共事务治理、边疆稳定的贡献。第二，多中心式治理。内地农村乡镇政府和村委会是单一的中心治理者，边疆地区农村除了乡村政府机构外，还有公安边防派出所和驻村警务室。村委会和村民受地方政府领导，同时受公安边防派出所管理，派出所受部队上级领导，业务受地方公安局指导，民警参与村委会工作。实行双重领导和相互嵌入。这样在边疆地区农村形成了两个治理体系，两个治理中心，一个是地方政府机构和村委会，一个是边防部队及其派出所和驻村警务室，而且两个治理体系在村委一级重合；在村一级又形成两个治理中心，一个村委会，一个警务室。虽然村委会和警务室往往都设在一起，但是仍然是两个单位的重合，有合作，有分别。这种治理模式既能贯彻地方政府的方针政策，又能适应部队对地方的军事管控和治安管理，能更好地稳固边疆。第三，合作式治理。公安边防派出所由以前专管社会治安的“参与性管理”转换为合作性管理。民警与村委会协调，派出所与县乡地方政府协调处理社会治安和其他事务，使公安边防派出所由专业化治安变成合作式治安，警察权表现为一种柔性的权利。公安边防警察的柔性力量外化为社会治理的实际效力，柔性执法改变了警察政府组织暴力的形象。在这里权利不再是单一的、垂直的。权力变得温和，通过鼓励和说服发生作用。

3. 社会治安网络。在各村设立警务室，延伸了派出所社会治理的网点。群众与边防民警之间信息畅通，形成一张巨大的社会治安网络，不仅提高了社会治安成效，而且大大缓解了警力不足的现实问题。

4. 公安边防派出所的职业功能。在现有乡村社会治理行政结构中增加了派出所的权重。公安边防派出所的职权扩展了，不仅要管理地方治安，还要参与地方的经济和社会建设，处理社会矛盾，争取地方财政支持，解决村民实际困难。改变了过去单一的社会治安管理单位形象，由管理单位变成了服务单位，从有事才去管理变成了无事通过服务去进行治理，从等群众报案变成深入群众了解情况、群众积极主动提供线索、发现问题，积极帮助和参与民警的社会治理工作。

二、边疆地区农村社会协同治理模式运行中存在的问题

（一）民警村官对村委会牵制力有限

民警村官虽是外来行政力量，但是对村委会没有干涉权力，只是协助村委会工作，而且民警村官都比较年青，社会经验和行政经验有欠丰富。民警村官只是村委会的成员之一，对村委会牵制力有限，难以成为制衡的力量。公安边防民警虽不受驻地乡村领导，但是受当地省市县公安机关的业务指导，公安边防派出所对乡村行政机构来说是第三方行政机构，不能过多地干涉地方行政，对村委会的一些决定甚至是损害群众利益的决定民警只有建议权，如果有上级指示，他们还得服从命令。

（二）社会协同治理的主体动力不足

第一，民警动力来源不足。公安边防民警热爱本职工作，努力做好群众工作，与驻地乡村行政机构和村民协同进行社会治理，取得了良好的效果。然而，基层民警的动力主要来源于上级的命令和指示，一旦上级政策有变动，这种协同治理的成效就会打折扣。第二，民警任务繁重，民警要履行部队职责，作战训练、部队建设、政治工作等等都不能放松，同时又要承担地方事务，有时甚至疲于应付。第三，乡村政府机构和群众对社会协同治理的动力不足。就目前情况来看，乡村行政机构和村民都是被动参与社会协同治理。由于村民大部分都是老人、妇女和儿童，青壮年大部分都已外出务工，留村的一些人更多的需要民警的关照，对于参与乡村治理的要求很低。

（三）社会协同治理缺乏长效机制

社会协同治理的成效因民警个人的不同而相差很大。公安边防民警的现役性特点对治理工作有一定影响。因干部调动、转业、升职或者退伍，他们的工作会出现短暂性和流动性，致使协同治理的成效在一些地方难以持之以恒，协同治理的长效机制还没有完全建立起来。

（四）边疆民族地区农村社会协同治理的成效欠佳

像其他地区的民警一样，一些民族问题复杂地区的民警也做了大量的群众工作，他们走村串户，为群众办实事，了解民情民意，帮扶群众，为群众解决困难，与宗教人士沟通，与乡村行政领导协商解决一些问题，但是仍然难以消除的地下活动和恐怖行动。虽然通过群众工作得到了一些重要情报信息，打击了，但是，仍然难以完全消除。

（五）一些地方政府的消极被动政策行为削弱了协同治理效果

第一，民警村官的亲民成效被地方政府机关的不当政策行为抵消。一些地方出现损害群众利益，导致干群关系、党群关系、政府和群众的关系紧张，甚至出现后，要求民警村官和派出所出面平息群众情绪，消除危机局面。这样地方政府过度消费公安边防民警与群众建立起来的信任和亲情，在一定程度上抵消了协同治理的成效。第二，公安边防民警代替了部分乡村干部的工作，职责范围内的事要管理，职责范围外的事也得要管，职责不明确，那些该管哪些不该管分不清。一些群众对民警非常信任，有事找民警成了他们的心理预期，一些地方政府机构遇事也向民警推。公安边防民警对群众热情周到的服务与一些乡村行政机构对群众的冷漠形成鲜明的对比，一些地方甚至出现了群众信公安边防民警而不信乡村干部的状态。

三、完善边疆地区农村社会协同治理模式的政策建议

（一）加强制度建设，建立社会协同治理的长效机制

第一，进一步完善民警村官制度。加强对民警的培训，除军事业务外，必须培训一些民俗民风、民族宗教知识以及行政管理知识，尤其要培养一批懂民族语言的干部；提高基层民警待遇，解决他们的一些实际困难，让他们安心民族地区的工作。第二，建立公安边防派出所与乡镇机构联合办公制度。要确立联合办公的时间和地点，面对面地解决群众的困难。如河北省沧州市公安边防支队成立“民生工作办公室”。 边防派出所、司法所、民政所、土地所、计生所、卫生院和电管站七个所（院、站）长联合村两委会实行常态化联合办公，规划落实村内各项民生工作和社会事业，切实服务群众，为群众谋利益，收到了很好的效果。边防派出所必须加强与地方政府机构的协调与合作，否则靠有限的警力去完成无限的工作任务是难以取得良好的成绩的。第三，改革乡镇行政制度，进一步扩大边防派出所的职权，公安边防派出所可以直接对口一些县级机关开展工作，实行派出所登记制度。

（二）创新社会协同治理的方式，提高边疆地区尤其是一些民族问题集中的农村社会治理成效

第一，在协同治理过程中应运用多种方式引导和规范群众的各种活动。对民族问题复杂的地区群众有必要进行分类管理，团结大多数，对重点人员、易感人群要做好工作，利用大多数人去帮助和防范一些顽固分子，发动本地本民族群众利用亲情、乡情、友情去预防和感化。第二，随时与全国其他地方政府及相关部门进行协调，加强对民族地区流动人口的管理工作。利用公安互联网随时掌握流动人口的信息，及时掌握他们的一些情况，形成部门或者区域协同治理。第三，寻找民族地区影响社会治理的序参数。协同治理的一个很重要的目标就是要寻找出影响社会治理的序参数。影响民族地区协同治理效果的序参数是，要特别关注和解决群众的教育、就业和贫穷等问题。

（三）充分发挥群众和社会组织的积极性和主动性，促进社会协同治理的进一步发展

第一，可以充分发挥村民代表大会的作用，让村民代表行使其监督权，发挥自己在协同治理中的主体作用。 第二，发动群众对民警的警务工作进行评价，如一些公安边防派出所实行开门评警，请群众主动对民警的工作进行评价，就充分发挥了群众在协同治理中的积极性主动性。第三，切合群众的需求和困难。社会协同治理必须与群众的实际需求和利益联系起来才能够引发他们的积极性。第四，发挥媒体和社会组织的力量，弥补协同治理的缺陷。边疆地区农村的协同治理仅限于民警、地方政府机构和村民，因而是有限度的协同治理，与协同治理理论的要求还有一定的距离。如果增加媒体的监督力量和社会组织的参与，会更有利于协同治理的发展。

（四）深入开展群众路线教育，增强为人民服务的宗旨意识

公安边防部队民警通过“三访四见”介入村民的生活，给他们提供帮助，使村民之间、村民与乡村政府机构之间建立一个联系的纽带和交往的平台，提倡民警热情周到的服务，赢得人民群众的信任和支持，形成良好的军民关系、党群关系、干群关系，进而形成全社会协同治理的良好局面。

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Abstract： The social collaborative governance which depends on public security frontier stations， rural local government institutions and villagers has improved the village committee organization， social governance and the social security network. However， some problems still exist in the social governance practice. To achieve the long-term stability and prosperity in the countryside of frontier areas， we should improve it by building institutions， taking innovative measures， and motivating villagers and social organizations.

Keywords： frontier areas， countryside， public security frontier stations， village policemen and officials， social collaborative governance