负载有度:论环境法的生态承载力控制原则

摘要 可持续发展要求社会经济适度发展的同时，环境质量不退化。为达到这一目标，在环境管理中就必须以生态承载力为标准判断经济发展的规模和速度是否具有正当性和合理性，这是化解经济发展与环境保护矛盾的关键所在。环境法应当把生态承载力控制作为一项基本原则，要求人们对环境问题的预防应当以生态承载力为依据，确保向环境排放污染物的总量不得超过环境容量，并保证开发、利用自然资源不能超过生态环境在一定时期内的供给能力。这是对执法者在处理经济发展与环境保护的矛盾中所享有的过大的自由裁量权的必要制约。然而，生态承载力控制原则的实施难度较大，除了需要立法的明文规定外，还应当注重研究、建立生态承载力的核算方法体系；此外，还应当对现行环境执法体制进行改革，促使地方环保部门在环境执法中摆脱地方保护主义的不当干涉，并积极加强公众参与，通过公众监督杜绝突破生态承载力的决策的制定和实施。

关键词 可持续发展；生态承载力；环境法；法律原则

中图分类号 D922.68 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2013）08-0146-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.08.021

实现经济社会与环境保护可持续发展是制定并实施环境法律法规的最终归宿，环境法制定的是否科学合理，要以可持续发展为标准，衡量环境法在实施中能否有效协调经济发展与环境保护之间的矛盾。我国环境法以1979年《环境保护法》（试行）为标志发端以来，已经走过了30余年的历程。在这30余年中，环境法体系不断壮大，法律、法规、规章数量繁多，环境法学研究也呈现出繁荣鼎盛的局面。但与此形成鲜明对比的却是环境质量每况愈下的严峻现实。目前的一个怪现象似乎是环境法制定的越多，我国的环境状况就越恶劣。若以可持续发展观为标准来衡量，很显然，我国的环境法未能对达成可持续发展的美好蓝图起到应有的促进作用，环境法与实施的现实状况与可持续发展理想之间产生了难以逾越的鸿沟。人们不禁要问：这到底是为什么？

笔者认为，我国的环境法治现状之所以偏离可持续发展，与对可持续发展概念的理解表面化、肤浅化不无关系。可持续发展是环境法的立法目的，任何一部环境法律和法规的制定都以实现经济社会与环境保护可持续发展为目的。然而，目前法学界对可持续发展概念的理解仍然停留在初始概念的阶段，认为经济发展与环境保护一对可以协调的矛盾，但对如何协调二者的矛盾以及实现可持续发展应遵循哪些基本思路和基本策略等还没有形成清晰和完整的认识。这样导致的直接后果就是各环境法律法规普遍将可持续发展作为要实现的目的，但立法者和执法者实际上都不清楚如何才能通过法律的实施来实现可持续发展。法律条文的内容对于如何解决经济发展与环境保护的矛盾总是表现出模棱两可或软弱无力，过多的自由裁量权被赋予基层执法者，当环境保护遇到强大的经济发展需求及地方政府对GDP的强烈渴望时，前者让位于后者就成为理所当然的事情，而最终遭殃的只能是生态环境及生活在其中的公众的权益。

因而完善我国的环境法，应当首先对可持续发展概念进行重新和深入的认识，以法学思维对其进行解构。然后分析环境法为实现这一目的在制度设计上应当遵循的基本策略和基本方法，即环境法的基本原则。当原则确定后，环境法制度及规则体系就可以以体现可持续发展权利义务要求的法律原则为指导进行构建。笔者认为，这是在法学研究上解决我国环境法治背离可持续发展要求的基本途径。

1 可持续发展概念重解

1.1 可持续发展的基本要素

对于什么是可持续发展，最为权威的定义莫过于前挪威首相布伦特兰夫人在《布伦特兰报告》中对其做的界定。可持续发展是“既满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”。[1]这个定义虽然经典、鲜明，却被一些学者评价为“有些空泛”、“无技术意义”[1]。言下之意，这个定义缺乏可操作性，对于人们认识到底什么是可持续发展缺乏具体的指导意义。然而法学强烈的实践性决定了对可持续发展的理解不能仅仅停留在空泛的口号或理念的层面，作为环境法目的而存在的可持续发展应当能够为人们利用权利义务分析的方法解决环境保护和经济社会发展的矛盾问题提供初始的接入口。法学是有关利益分配的学问，法学关注的核心问题是利益，因此以法学的研究视角看待可持续发展，也应当以利益这个核心作为突破口。

另有学者通过研究，认为可持续发展这个概念的内涵可以被拆分为五个基本要素，具体包括：环境与经济是紧密联系的；代际公平（不要断子孙的路）；代内公平（社会平等）；一方面要提高生活质量，另一方面要维护生态环境；公众参与。[1]48笔者认为，上述关于可持续发展概念五要素划分的观点，较为完整、全面地阐释了可持续发展的内涵。理由在于：第一，这种认识表明了环境保护与经济发展的关系，认为二者是有紧密联系的，而且认为生活质量的提高与保护生态环境不是绝对的矛盾。这样的认识与可持续发展关于经济与环境关系的基本认识相一致。第二，这种认识还揭示出可持续发展观的最为可贵之处，那就是说明了可持续发展观之所以认为经济发展与环境保护在根本上可以协同共进的理由，即它重视公平问题的解决。经济发展与环境保护之间的矛盾，说白了就是公平问题，包括代际公平与代内公平。解决好这两个公平问题，实际上就解决了经济发展与环境保护的冲突。第三，这种认识还说明了实现可持续发展的人力资源保障问题，那就是公众参与。由于这种观点具有上述优点，尤其是强调了公平的内涵，因此为我们从法学研究的角度开展对可持续发展观的认识和研究提供了良好的基础。

1.2 对可持续发展概念的法学解读

以法学的研究视角看待可持续发展问题，应当找寻其中可能涉及的利益分配问题。将可持续发展的各项要求以利益分析的方法予以转化。

首先，可持续发展认为环境保护与经济发展是不相矛盾的，因此在可持续发展观看来，不能以经济发展为借口而大肆污染、破坏环境。在承认并遵守可持续发展要求的社会中，环境质量是不能退化的。这就是“一方面要提高生活质量，另一方面要维护生态环境”的要求。可持续发展是以实现环境资源持续利用、生态环境持续改善和生活质量持续提高、社会经济持续发展的一种发展形态。有学者认为，在可持续发展中，经济是地球生态环境系统的一个子系统。“经济发展的规模和增长的速度（流量），从原材料输入作为开端，然后转化为商品，最后形成废物输出的流程，都限于地球环境资源系统的再生和可吸收的容量范围内。可持续发展就是经济子系统的增长规模绝对不能超出地球生态环境资源系统可以永久持续或支持的容纳范围”[2]。在这里，生态承载力的概念被提出。以生态承载力为依据确定人类行为的度是可持续发展的内在要求。要实现可持续发展，在确保经济发展的前提下环境质量不退化，就必须要求人类行为的度不超过生态承载力。从利益的角度考虑，与经济利益相比，环境利益的维护同等重要。环境法制定和实施的基本宗旨之一就是确保经济系统得到充分支持的前提下，环境质量不退化，社会公众的环境利益得到充分满足。因而一切社会经济发展都不能超过环境容量的极限，不能超越生态环境的承载力。生态承载力是否被突破就成为衡量环境法立法目的设定是否科学和检验环境法实施效果的重要标准。

其次，可持续发展关注公平问题。不能因为当代人无限度的发展欲望而葬送子孙后代生存和发展的能力，当代人在发展的同时，要为后代人留下充分的可供享用的生态环境和自然资源。法律是当代人的法律，因为法的主体――人必须具有相应的行为资格和行为能力，而后代人尚未出生，后代是哪些人也是不可能在当代确定的，因此法律不可能直接在当代人与后代人之间做出有关经济利益或环境利益的权利义务分配，但这并不意味着法律在为后代人利益着想这件事情上毫无作为。法律可以通过限制当代人的行为，给当代人开发利用环境资源的行为附加义务的方式为后代人享有并行使相应权利提供一种可能性。那如何确定我们所附加的上述义务或限制是否是科学、合理和可行呢？答案还是生态承载力，只要我们当代人开发利用环境资源的行为不超出生态承载力的限度，则环境就会依然按照自己特有的规律有序运行，后代人也就有可能享有本该属于他们的环境与资源。从立法目的的角度考虑，这同样要求环境法的制定和实施要促使环境质量不退化这一目标的实现。

可见，生态承载力成为实践中把握可持续发展的重要参考标准，环境法应当把生态承载力作为衡量并限制人类开发、利用环境资源行为的根本尺度。联合国有关可持续发展的研究报告认为，可持续发展“是生存不超过维持生态系统承载力的情况下，改善人类的生活品质。”[3]也就是说，社会主体享有开发、利用环境资源的经济权利，但同时也必须履行相应的义务，即尊重自然规律，在生态承载力限度内行使对环境资源的开发和利用权利。

2 生态承载力及其理论基础

生态承载力（Environmental Carrying Capacity）又称环境承载力、环境负载定额或资源承载力，是指“在某一时期，某种状态或条件下，某地区环境资源所能承受的人类活动作用的阈值。” [4]简单说来，生态承载力是指为使环境正常发挥其生态功能，某地区环境资源所能承受的人类活动作用的最高极限。有学者指出，生态承载力既不是一个纯粹描述自然环境特征的量，也不是一个描述人类社会的量，“它反映了人类与环境相互作用的界面特征，是研究环境与经济是否协调发展的一个重要判据。”[5]

生态承载力是生态学中的一个重要概念，以生态承载力为标准控制人类对环境的经济开发利用行为是生态系统负载定额律的一项基本要求。负载定额律是指，一个生态系统只能供养一定的生物量和承纳一定的污染物。当生态系统供养的生物量超过其承载能力时，它就会萎缩，乃至最终解体；当向生态系统排放的污染物超过其自净能力时，生态系统就会被污染；当对生态系统施加的外界冲击的周期短于它的自我恢复周期时，生态系统也将因不能自我恢复而被破坏。因此，为了保护环境和生态平衡，必须使生态系统供养的生物数量不超过其生物生产能力，必须确保排入生态系统的污染物不超过生态系统的自净能力，还必须使对生态系统的冲击周期长于其自我恢复周期。[6]7-8可见环境并不是容不得污染物，也非承受不了任何的人类开发利用。生态平衡始终是动态的平衡，对人类来说，环境的功能和价值恰恰主要体现在其能够消纳一定量的污染物，并允许对自然资源的适度开发利用。但环境消纳污染物的能力不是无限的，人类开发利用自然资源的行为也不应当是无度的。对于人类排放污染物及开发利用自然资源的行为，环境总有一定的“忍受”极限。在这个限度内，环境是能够自我更新、自我维持、自我延续，仍然能够按照自身特有的发展规律运行，但一旦这个限度被突破，则生态平衡将被打破，环境污染、破坏所产生的生态恶果便会逐一显现。“当今环境问题，大多是人类活动超过了环境承载力的极限所造成的”。[5]因此人类向环境排放污染物和开发利用自然资源的行为，应当有度的限制，不能超过环境的“忍受”极限，即生态承载力。在自然科学中，生态承载力是衡量人的行为能否对生态环境产生不可逆转的不利影响的重要参照系。

在有关环境资源的社会管理中，生态承载力概念的重要性在于，“从本质上反映了环境与人类社会经济活动间的辩证关系”，“使环境与人类活动间建立了联系桥梁，使环境与社会经济的协调有了宏观准则。”[7]因而生态承载力可以成为把握环境与社会经济关系的重要标准和尺度。

3 生态承载力控制原则的概念

自然科学的研究表明，应当以生态承载力为依据控制人类开发、利用环境资源的行为，以保持生态环境正常、稳定运行的状态。这是自然科学研究成果对人类行为提出的要求，而能够最有效地对人的行为进行调整的规范就是法律，因此以生态承载力为依据确定人类行为的度这个自然科学结论就天然的需要与法律结合。在此，笔者将这个自然科学的结论上升为一项环境法原则，即生态承载力控制原则。该原则是指为了维护生态平衡，要求人类无论是向环境排放污染物还是从环境中获取用于生活和生产的物质资料，都应当以生态承载力为界限，不能超过生态承载力而向其排放污染物或攫取自然资源。

3.1 生态承载力控制原则的内涵

3.1.1 环境问题的预防应当以生态承载力为依据

环境法秉持预防为主的原则，在环境问题产生之前应当以生态承载力为标准规划、设计和限制人的经济社会行为，避免突破生态承载力的现象的发生。这一管理要求主要体现在环境影响评价制度中。在环境影响评价结论的基础上，环境管理机关可以通过行政许可的方式对一项具体的开发利用活动提出允许、禁止或修改方案的管理要求，在活动实施之前将环境问题产生的可能性降至最低。实践证明，环境影响评价是最为有效的根治环境问题的管理手段，在我国环境法律制度体系中具有非常重要的地位。然而环境影响评价制度在实践中能否对环境问题的发生发挥有效的预防作用，在很大程度上取决于环境影响评价与生态承载力的契合度。

在项目决策中，工程技术人员需要根据项目所在地的生态环境状况和项目的特点等，衡量该开发利用项目与当地生态环境的关系，其解决的主要问题是某开发利用项目实施后，是否可能对生态环境带来消极且不可逆的影响以及影响到底有多大。这样一个技术评估结论对环境管理机关行政决策的做出具有重要的参考价值。而该技术评估结论必须以当地生态系统的承载力为重要的技术依据，因为上述结论的做出，实质是分析当地生态系统对人的经济社会行为的承载能力。如果通过预测认为人的开发利用需求超过了当地生态系统的承载力，则意味着如果该开发利用行为实施，则必然导致周围生态系统的崩溃或退化，引发生态失衡。因而生态承载力理应成为做出环境影响评价结论的技术依据，否则就难以做出科学、客观的环境影响评价结论。环境影响评价技术研究成果普遍认为生态承载力评价应当成为衡量区域开发活动与区域环境系统结构协调程度的判据。[8]这一技术要求体现在法律制度中则表现为环境法应当明确规定环评工程技术人员在环境影响评价中有根据生态承载力做出环境影响评价结论的义务，环境管理机关则有根据生态承载力做出行政许可决定的义务。如果通过技术分析认为人类的开发利用行为实施后有可能导致当地生态承载力被突破，则对该开发利用行为的环境影响评价结论应当是否定的，而环境管理机关也应当据此做出不予许可的决定。这是结合预防和生态承载力手段根治环境问题的关键。

3.1.2 向环境排放污染物的总量不能超过环境容量

环境容量是生态承载力在环境污染防治中的具体体现，是保证环境生态功能正常发挥的前提下，环境容纳污染物质的最大负荷量。如果污染物的排放量高于环境容量，则意味着环境不能消纳更多的污染物质，环境污染的现象出现，环境自身的结构体系、生态功能将被破坏，生态平衡将被打破。因而该原则要求人们在行使相关经济权利的同时，必须承担确保因其行为所排放的污染物的总量不超过环境容量的义务。

这种义务首先是私法上的适当注意义务，即任何权利的行使都不得以侵害他人合法权利为代价。发生环境污染，最直接的受害体当然是环境自身，但环境会将这种不利影响的后果间接地“传达”给人类，使人的财产权甚至是健康权、生命权受到侵害。发生环境污染，从私法的角度来说，绝不仅仅是污染行为的实施者与环境之间的关系，而是污染行为的实施者与污染受害者之间的利益关系。为了避免环境污染造成不特定公众的财产权、健康权和生存权受到侵害，法律要求向环境排放污染物质的人必须尽到适当的注意义务，对排放的污染物质进行尽可能的回收、处理和重新利用。判断“适当”依据的是特定国家机关依职权制定和实施的环境质量标准。“环境质量标准是确定环境是否被污染以及是否应让排污者承担相应法律责任的根据”是根据总量控制的要求制定的，因此根据环境质量标准，一旦造成环境污染，则说明环境容量被突破，排放污染物质的人没有尽到相应的注意义务，应当承担民法上的损害赔偿和恢复原状的法律责任。

其次，这种义务还是公法上的强制义务，要求排放者排放污染物必须符合污染物排放总量控制标准的要求。污染物排放总量控制标准是“以环境容量为根据而为污染源规定的排放污染物的数量限额。常以一定时间内排放污染物的总量表示。”如果说生态承载力、环境容量是相对宽泛、抽象的概念，在实践中难以直接依其对行为人的排污行为做出合法与否的判断，则污染物排放总量控制标准就是生态承载力和环境容量的具体量化表现。这种公法义务的承担，是通过行政许可的方式分配给每一个排污者定量的污染物排放指标而实现的，许可证所规定的污染物排放指标就是法律允许该污染者向环境排放污染物质的最大量。通过对每一个污染者排放总量的控制，实现一定区域内污染物质排放不超过该地区环境容量的目标。向环境排放污染物不得超过环境容量，不仅是私法上的注意义务，还是行为人必须履行的公法义务。只有这样，才能有效确保环境容量不被肆意突破，防止环境污染的发生。这意味着排污者一旦超过污染物排放总量控制标准或许可证规定的排放量排放污染物，就构成公法上的违法行为，应当追究相应的行政及刑事法律责任。

3.1.3 开发、利用自然资源不能超过生态环境在一定时期内的供给能力

生态系统除了消纳人类排放的污染物外，还是人类获得生产和生活资料的重要场所，向人类提供自然资源。自然资源的开发利用也必须遵循生态承载力，对开发利用自然资源的数量、频率等进行限制，确保人类对自然资源的开发利用规模与幅度都不超过自然资源的自我更新和自我恢复能力。生态环境的供给能力是生态承载力在自然资源开发、利用方面的具体体现，它是指生态环境最大限度满足人类生产、生活对自然资源需求的能力。人类的生存和发展必须依赖消耗一定量的自然资源，但自然资源的供给能力是有限的，而人类发展的欲望却是无限的，因此很容易形成人类开发利用自然资源的强烈需求与自然资源供给能力不足之间的紧张矛盾。为了避免环境破坏和生态失衡，要求人类开发自然资源的需求必须向自然资源的供给能力妥协，人在享有并行使开发、利用自然资源的权利的同时，必须履行相应的义务，使自然资源在被开发后仍然具有持续更新和恢复的能力。

这种义务主要是公法上的强制义务，要求自然资源的开发利用者开发利用自然资源必须符合特定的要求，如开发利用的时间、地点、工具、方法、开采的自然资源的种类、数量、频率及开发利用者的资质等。这些要求一般都通过发放行政许可证的方式具体落实到每一个开发利用者身上。体现在法律上主要是各种自然资源开发利用许可证，包括森林采伐许可证、取水许可证、采矿许可证、渔业捕捞许可证、狩猎许可证、野生植物采集许可证等。各种类型的自然资源开发利用许可证规定的自然资源开发利用总量都必须依据当地的生态承载力进行准确核定，经过许可证核定的自然资源开发利用总量就成为界定开发利用者是否合法行使法律赋予的自然资源开发利用权的界线。在许可证规定范围内从事的开发利用行为受法律保护，而超过许可证规定的开发利用行为则应当受到法律的严惩。如果开发利用者没有遵守行政许可证规定的义务性要求，则要承担相应的行政或刑事法律责任。

3.2 在环境法中确立生态承载力控制原则的必要性

在我国的现行环境法中，生态承载力还未成为法律协调经济发展与环境保护矛盾的基本参照系，上述二者矛盾的协调仍较大程度地依赖个案中当事人或决策者的自由裁量，而自由裁量权的行使则缺乏最为基本的标准制约，这必然导致在个别情况下环境保护让位于经济发展，环境质量恶化在所难免。在协调经济发展与环境保护矛盾关系这个问题上，执法者享有了过大的自由裁量权，其之所以经常做出背离公众生态环境利益的行政决策，与自由裁量权行使缺乏合理制约之间存在莫大的联系。自由裁量主义具有闪光的一面，允许法官和执法者在法律规则之外根据公平、正义之观念对案件做出合乎情理的裁判是化解法律规则僵化、刻板、滞后、模糊等缺陷的一剂良方，但其容易导致裁量权的无度滥用。根据学者的研究，破解上述谜题的关键在于在肯定自由裁量权的同时对自由裁量权的不当行使形成有效制约，法律原则应运而生[9]。即便执法者或法官在特殊案件中可以不依据僵化、保守及滞后的法律规则做出裁判，但也必须受到抽象的法律原则的制约。

法律原则是立法者对公平、正义等价值观念的集中表述，同时也代表着立法者对如何分配权利与义务这样一个问题的基本思考。有法律原则的存在，就可以确保执法者和法官在行使自由裁量权时对案件所作的裁判仍然是法律内的裁判，只不过此时做出裁判的依据不再是法律规则，而是法律原则。这样可以有效避免法外施刑，避免人治的出现。

目前生态承载力控制还不是法律所规定的基本原则，其内容要求也不具有强制性。完全放任执法者自由决断如何处理经济发展与环境保护之间的矛盾，经常导致社会公众的生态环境利益受到侵害，因而有必要以生态承载力控制原则对执法者的自由裁量权进行适当制约。生态承载力控制原则就好比一个套在执法者头上的“紧箍咒”，是自由裁量权合法行使的边界，执法者作出自由裁断时必须遵循该原则确定的法律义务，不得以发展经济为由而使生态环境遭到不可逆转的污染和破坏，否则即构成对强制性义务的违反。

4 生态承载力控制原则的贯彻实施

4.1 生态承载力控制原则在我国环境法实施中的现状

关于生态承载力控制，目前尚未有任何法律法规明确地提出类似的原则，也没有任何法律法规将生态承载力控制作为构建法律制度的基本指导因素。我国现行的环境法没有充分注重生态承载力的重要性。这主要体现在以下几个方面：

首先，环境影响评价制度的实施缺乏生态承载力的支撑。虽然生态承载力在理论上应当成为做出环评技术结论和进行审批决策的重要参考依据，但遗憾的是我国现行有关环境影响评价制度的法律法规并没有对此做出明确的规定。《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》关于环境影响评价制度的规定，侧重于制度的适用范围、评价的程序、管理机关的权力、公众参与和法律责任等内容，而没有对做出环境影响评价结论的依据或参考指标做出任何规定。目前只有原国家环保总局颁布实施的《规划环境影响评价技术导则》（试行）（HJ/J 130―2003）规定了生态承载力分析是规划环评的技术方法之一，并对生态承载力分析的概念和基本程序进行了大致界定。但该技术导则属于推荐性的环境标准，其适用不具有强制性，只具有一定的参考价值，因而生态承载力分析仍然不是做出环境影响评价结论的基本依据。从现行法律法规的规定可以看出，立法者将做出环境影响评价结论的权力完全地赋予了环评技术人员。从问题的本质来说，环评结论貌似是一个纯粹的技术问题，而无关法律。但如果不对环评技术人员的评价行为设定基本的义务要求，如必须遵循生态承载力，则其权利的行使必然是漫无边界的。生态承载力控制原则要求凡是有可能突破生态承载力的经济社会行为都不得进行，必须予以禁止，因而如果一项人类活动的影响有可能超过生态承载力，则其环评结论的做出就不再是一个单纯的技术问题，而成为一个重大的社会和法律问题。对此，由法律对如何做出环评结论的基本要求做出强制性义务规定就成为理所当然。

此外，我国现行环境法对环境影响评价制度的规定也主要是形式或程序上的义务要求，对环评审批决策如何做出，立法者也赋予了审批机关过多的自由裁量权。法律允许环评审批决策与环境影响评价结论不一致情形的存在，即使环境影响评价结论对某项开发利用活动持否定观点，行政审批也可以允许该开发利用活动进行。这实际上使环境影响评价的程序意义大于实体意义，一项开发利用活动只要进行了环境影响评价并拿到了行政许可决定，则无论其对环境的影响有多大多深，都可以合法地开展，而这必然导致生态承载力被突破，引发环境污染和生态破坏。

其次，我国环境标准体系中缺乏污染物排放总量控制标准。污染物排放总量控制标准是在污染防治领域确保环境容量不被突破的重要管理依据，对于维系生态承载力的重要性不言而喻。然而，在我国现行的污染物排放标准中，浓度控制标准多，总量控制标准少[10]。浓度控制标准常以某种污染物在其载体中的百分比表示，是以经济技术可行性为根据而为污染源规定的排放标准。其在制定过程中更多考虑的是经济技术水平和环境管理现状，较少关注生态承载力。在浓度控制标准下，即使每个污染源达标排放，也会因污染源过多而造成严重的环境污染；此外，浓度控制标准还会导致管理漏洞，一些企业会采取稀释排污的方法规避本应承担的法律义务。因而，浓度控制标准对于抑制环境污染来说并不能发挥足够的作用，实践中需要更多的总量控制标准以弥补浓度控制标准的诸多局限性。

虽然从理论上说污染物排放标准应当服务于环境容量和总量控制，

但在立法和执法实践操作中，无法保证总量控制的浓度控制标准却成为污染物排放标准的主体，这说明绝大多数污染物排放标准都是环境利益服从于发展要求的产物，现实中我们的环境立法并没有把生态承载力作为评价人的行为的根本准则。可持续发展要求经济利益的取得必须以生态承载力为基础，但如果此时经济利益战胜了生态承载力而成为唯一主导标准的话，那么可持续发展还有实现的可能吗？

再次，排污许可证制度难以推行。排污许可证产生的初衷就是为了贯彻污染物排放总量控制。当一个区域的环境容量被核算出来后，就可以通过排污许可证的方式将核定的排污配额分配给该区域内所有的污染源，排污许可证核定的排污配额就是污染源排放污染物的最大量。如果所有污染源都能在排污许可证规定的排污配额内排放污染物，则该区域的环境容量就不可能被突破，环境污染就不会发生；超出配额排放污染物的行为是违法行为，应当承担相应的法律责任。排污许可证制度是非常有效的污染控制制度，能够有效地把握住生态承载力，杜绝环境污染。但实际上，排污许可证制度在我国的实施状况不容乐观，造成问题的主要原因是排污许可证制度的实施脱离了总量控制要求。

目前我国已经有一些法律、法规对排污许可证制度做出了规定，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》和《淮河流域水污染防治暂行条例》等。但上述有关排污许可证制度的规定都十分原则，只是提出了排污许可证的基本管理要求，缺乏进一步的操作措施，在发证主体、许可条件、程序、法律责任方面尚缺乏规定。如《大气污染防治法》第十五条规定大气污染物排放许可证制度适用于主要大气污染物排放总量控制区，而主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。大气污染物排放许可证制度实施的关键就在于国务院规定的总量控制办法，但现行《大气污染防治法》自2000年修订以来至今，国务院始终没能出台相关的总量控制办法，这就导致法律所规定的排污许可证制度无法与总量控制相挂钩。从总体上说，目前排污许可证制度建设方面，立法滞后于实践。这样的法律规定必定不能对执法实践产生多大的指导和促进作用，排污许可证在一些地方甚至成为可有可无的东西。有很多排污者认为排污许可证有无一个样，存在不依法申请排污许可证、不按照许可证规定的总量排放污染物，擅自更改排放污染物的方式和排污去向，发生变更后不及时申请变更及不参与年审等违法现象[11]。另外，体现市场经济规则的排污许可证交易在我国的推行也举步维艰，利用市场机制进行污染物总量控制的美好理论设想难以变为社会现实。

可见，我国现行环境法并没有十分注重生态承载力在贯彻实施环境法律制度中的重要作用，导致法律制度的实施难以取得预想的效果。

4.2 贯彻实施生态承载力控制原则的思路

在环境法中贯彻实施生态承载力控制原则，首先需要立法明文规定该原则，并将其内容要求在法律制度的构建中予以体现。然而，该原则的贯彻实施绝非如此简单，还必须考虑实施该原则的技术及社会和政治背景，需要通过技术的完善、环境执法体制的改革等为该原则及体现该原则要求的环境法律制度的实施创造良好的前提条件。具体来说包括以下两个方面：

4.2.1 完善生态承载力核算的技术方法体系

生态承载力数值的精确核算是一项技术难度非常大的工作。生态系统时刻处于变化之中，各种生态系统之间存在着极为复杂的物质和能量流动，其边界也很难界定清楚，目前世界各国还没有一套成熟的关于生态承载力精确核算的标准方法，这对体现生态承载力要求的各项环境法律制度的实施提出了严峻的挑战。如《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》中提出要在我国实行“最严格的水资源管理制度”，建立水资源管理“三条红线”，包括水量开发利用红线、用水效率红线和水功能区限制纳污红线。可以看出，这“三条红线”都是水资源承载力的具体表现，理应成为水资源管理的标准依据，是水利部门发放取水许可证的基本依据。然而，水利部门在水资源管理实践工作中却普遍反映不知道如何清晰划定本流域或本行政区域的“三条红线”，尤其是水量开发利用红线和水功能区限制纳污红线的划定，更是一笔糊涂账。这样，水利部门在“三条红线”管理的操作中，一般凭借主观判断而随意划定管理红线，有的甚至干脆不予理睬管理红线。这样，取水许可证的发放就完全凭借水利部门的主观意愿，在经济发展的迫切需求下，取水许可证的发放大多不能符合水资源承载力的要求，合法取用水资源却造成水资源枯竭、水生态系统被破坏的现象屡屡出现。因而，笔者建议国家应当尽快组织开展生态承载力核算的专题研究，明确规定统一、权威的生态承载力核算方法体系，为环境法律制度的实施铺平道路。

4.2.2 尽快改革现行环境执法体制

以生态承载力控制经济发展的速度与规模是实现可持续发展的必由之路，但在短时期内这必然会很大程度上抑制GDP的快速增长，因而它的贯彻实施会遭遇一些地方政府或明或暗的抵制。在目前我国的中央和地方分税体制下，各级地方政府已经俨然被塑造成了市场经济的积极参与主体，通过市场竞争参与资源和收益的分配。有学者认为，我国的市场经济不同于西方模式的市场经济，最大的区别在于这是一种“三维的市场经济”，企业是市场竞争的主体，中央政府是市场的宏观调控者，而由于地方利益的存在，致使各级地方政府从单纯的中央在地方的人转变成为经济发展的追求者，各地方政府之间也存在着激烈的市场竞争关系，成为名副其实的“企业发展总公司”。[12]在这种关系模式中，地方政府基本上以企业利益代言人和保护者的角色而自居，为了追究GDP的增长和地方财政收入的增加，大多数地方政府是很难真正站到环境保护的立场上思考问题的。尽管“可持续发展”、“科学发展观”不断地被提及，但实际上他们大多选择的发展模式仍然是竭泽而渔，以环境资源和子孙后代的长远利益为代价换取眼前的飞速发展。

同时，地方政府在法律的实施中又通常充当着中央政府在地方的人的角色，绝大部分环境保护职能都由地方政府来行使。对于如何处理经济发展与环境保护的矛盾，地方政府享有很大的自由裁量权。当环境保护遭遇经济发展，其后果就可想而知了。因而即便是法律规定了体现生态承载力控制原则要求的环境保护许可证等制度，其在地方的贯彻实施对于抑制强大的经济发展欲望来说仍然显得力不从心。在一些地区，各环境和资源管理部门在发放环境保护行政许可证时，明知许可证规定的配额已经超越了当地生态系统的承载能力，但为了地方GDP和税收的增长，仍然予以发放，环境污染和生态破坏后果的发生难以避免。

我国的地方各级环保部门隶属于地方政府，其人事、财政等重大事项均由地方政府控制，因而在面对经济发展与环境保护的重大决策时，其很难独立地行使决策权，难以摆脱地方政府的干扰而做出真正有利于可持续发展的决策。因此，有必要改变现行环境行政管理体制，通过垂直管理或环境执法机构专门化等方式加强环保部门的独立性[13]。

此外，应当强化公众对环境保护的参与。在民主政体中，公众是制约公权力不当行使的重要力量。即便环境行政管理体制不做出根本的变革，只要加强公众参与的作用，就能很大程度上制约地方政府在经济发展和环境保护矛盾的处理上过大的自由裁量权。通过环境立法，需要明确规定公众的环境信息知情权和环境决策参与权，同时需要对地方政府、职能部门和污染企业施加更为明确的信息公开义务，通过信息公开与公众的广泛参与，确保决策制定的公开化和民主化，防止侵害公众生态环境权益的决策的做出；此外，还需要明确赋予公众以环境侵害救济权，使公众不仅能够因身体健康和财产安全受到侵害而向污染者提讼，还能因公众的生态环境权益受到侵害而提起环境公益诉讼。在环境公益诉讼中，公众可以对违反生态承载力控制原则的不当决策提出质疑，也可以对违反生态承载力控制原则的开发利用行为提出控告，请求法院判决予以撤销和制止。

生态承载力控制来源于自然规律，是人类在获得自身发展的同时必须履行的义务要求，是正确处理经济发展与环境保护矛盾的关键所在，因此其有必要上升为环境法的基本原则，其内容要求应当体现在环境法律制度中，成为社会主体普遍遵守的法律义务。对立法者而言，应当研究总量控制的操作程序和具体方法，将生态承载力规定为社会主体行使自由经济权利的界限；对执法者而言，应当严格遵循生态系统规律，将生态承载力作为制定决策和执行法律的重要依据；对于社会公众而言，也应当以生态承载力为依据约束自己的行为，确保自由权利的行使不至于侵害他人的合法权益，同时也要保障自己基于生态承载力的合法权益不受他人侵害。我国环境法只有将生态承载力控制作为指导制度构建和实施的基本原则，才能真正担负起促进实现可持续发展的重任。