国库集中支付制度执行过程中存在的主要问题及对策

摘要：国库集中支付制度改革是中国财政支出管理制度改革的重要内容，是中国建立公共财政框架的重要组成部分。全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。目前改革取得了显著的成效，但也存在一些问题，需要从加强对改革的认识、强化预算约束和监督、深化配套改革、完善各项规章制度等角度来进一步推进国库集中支付制度改革的顺利进行。

关键词：国库集中支付；改革；对策

中图分类号：F81文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）21-0016-02

国库集中支付制度改革，是中国建立公共财政体系的重要内容，是中国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。按照中央的统一设计和要求，2005年起中国已全面推行国库集中支付制度改革。目前运行平稳，国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，财政监督明显加强。

一、取得的成效

1.财政资金的使用效率明显提高，财政资金调度能力显著增强，满足了社会的公共需要。有效整合了财政闲散资金，提高财政资金的使用效益。财政部门根据国库资金使用计划，在保证政府财政正常支付需要的前提下，对财政存量间歇资金实行集合理财。

2.预算执行的规范性显著增加，硬化了预算的约束力。纳入国库集中支付范围的财政性资金都必须按规范的程序在国库单一账户体系内运作，在源头上堵住了逃遁于国库监管之外的财政资金，进一步规范了收支管理，强化了预算执行的约束力，财政资金的使用也就实现了“计划有预算，申请有依据，支付有标准”的改革目的。

3.预算单位的财务管理水平显著提升，促进财政国库改革不断规范完善。由于建立了严格的支付审核制度，规范了支付审核内容和程序，使单位的财务会计管理工作得以进一步规范，增强预算单位依法理财的意识；并通过用款计划的要求使单位资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强。

二、存在的问题及应采取的措施

今年洛阳市将在包括各类事业单位在内的行政事业单位全面推行国库集中支付。回顾过去几年的试点改革，虽然取得了很大的成效，但也存在着不少问题，笔者认为可以通过采取以下措施来解决相应的问题，并进一步推进国库集中支付制度的改革。主要体现在以下几个方面：

1.由于改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力。认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自存在误解。许多人认为在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作为争取项目贷款的条件。改革后，执行国库集中支付使得财政资金使用权和财务自都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些权力，这成为预算部门对国库集中支付制度不理解、不支持，甚至抵触和阻挠的主要原因之一。另外取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。

因此，财政部门应当加强对国库集中支付制度改革的宣传力度，进一步加强学习，提高对国库集中支付制度改革的认识。真正做到统一思想，充分认识到“集中”不是“集权”、“收权”，也不是财政部门与其他部门财权的转移和重新分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，必须进行的一项重大改革。国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。

2.预算单位和银行在资金支付清算中存在以下违规或不规范操作问题：一是违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；二是违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；三是违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单；四是使用预算内资金违规发放政策补贴；五是违规提取现金，并以虚假发票大量提取财政资金；六是银行违规划转财政预算内资金。这些问题的发生，反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。

国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单位和银行三方，其中，具有交易信息劣势的财政部门是委托人，具有交易信息优势的预算单位与银行构成人，它们之间形成委托关系。委托人和人存在较为明显的信息不对称现象。例如，在财政直接支付活动中，预算单位可能会凭借信息优势及较小的风险约束来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户，伪造、变造或提供虚假合同、虚假申请等，一旦违规行为得逞，财政资金由国库通过国库单一账户体系直接划出或转移到非法“收款人”账下。对于财政授权支付而言，风险则更大，预算单位可能会提供虚假收款人账户，骗取或转移财政性资金，或与基层银行及有关人员合谋骗取或转移财政性资金。倘若不能有效减少财政部门与预算单位、银行之间的信息不对称，就无法遏制国库集中支付中出现的“异化”现象。

今后我们应继续推进深化部门预算改革进程，切实提高预算编制和管理水平。逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。目前财政直接支付主要在工资、政府采购、专项资金等领域，在深化国库集中支付制度改革过程中，应进一步扩大直接支付范围，发挥财政部门对预算资金支出全过程的监控功能，以实现国库集中支付制度目标。由于政府机关及事业单位支出种类较多，不可能全部实行财政直接支付，授权支付是必要的，但对其规模范围要进行控制，使之发挥辅助功能，否则有可能削弱国库集中收付制度建立的效果。

在部门预算编制环节，在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，集中支付才能确保单位工作的正常运转，国库集中支付制度改革目标才能得以顺利实现。

在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在集中支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生;另一方面建议建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算高速权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。这样既能保证预算单位按预算列支，又可以促进其预算编制水平的逐步提高。

财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。河南省已决定从2011年1月1日起，将河南省按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而中国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。

3.全面推进财政其他支出管理制度改革，充分发挥国库集中支付改革的作用。推进财政国库集中收付制度的改革，离不开部门预算、政府采购和收支两条线改革的同步推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础，只有将预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目，国库部门才能将改革推进到基层预算单位，将资金支付到项目并监督资金的正确使用。政府采购是财政资金直接支付的重要前提，政府采购规模越大，财政直接支付的额度越高，国库集中支付的效果就越明显。因此，国库管理制度改革必须与部门预算和政府采购改革相互促进，才能共同构筑公共财政的基本框架，充分发挥改革的效能。

参考文献：

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