浅议工商行政处罚案件证明标准的确立与应用

工商行政管理机关在实施行政处罚时，经常遇到的一个问题是案件办到什么程度可以结案、是否能够得到法院的支持，换一个角度看这个问题，那就是我们收集的证据是否达到了法定的证明标准。关于证明标准，在行政处罚程序中，它指的是利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。在三大诉讼中，证明标准在理论和司法实践层面都得到了良好的讨论与践行，这对于统一司法认知与裁判尺度起到非常重要的作用。然而，随着行政程序法律制度逐渐完善，证明标准的理论研究和执法实践在行政执法领域略显苍白。在工商行政处罚方面，导致由于缺乏统一的标准，案件质量参差不齐，工商机关办理的案件得不到法院支持的情况屡有发生。因此，研究工商行政处罚案件证明标准具有理论和实践的重大意义。

一、证明标准的确立

(一)客观真实和法律真实之争

目前，学者对证明标准的争论在宏观上体现在是坚持“以事实为根据”还是“以法律为根据”，即以“客观真实”为证明标准还是以“法律真实”为证明标准。我国三大诉讼法中都规定“以事实为根据，以法律为准绳”，在行政处罚法中也规定行政机关给予行政处罚时，必须做到事实清楚。因此，无论在诉讼领域，还是在行政处罚领域，我国传统的证据制度采用的都是客观真实的证明标准，这在行政处罚方面，要求实施处罚的行政机关确定的事实，必须与客观上实际发生的事实完全符合，确定无疑。客观真实证明标准的哲学渊源在于辩证唯物主义认识论，然而在证据证明制度中，这一理论实质是片面化了的辩证唯物主义认识论，适用这一证明标准的弊端在于：一是案件事实是已发生的事实，即使办案人员亲身感知了案件的全部事实，在办案中仍然是需要以证据予以证明，而证据证明的事实不可能等于或者全面反映事实本身，只能是通过证据体现的法律事实：二是客观真实的证明标准只是理想标准，按照辩证唯物主义认识论，主观是能够反映客观的，但这是从无限时间的角度去论证，在一个具体的案件中要认识所有的客观事实是不可能完成的：三是在行政处罚程序中，行政机关由于收集证据的困难性，不可能也不必要收集反映全部案件事实的证据，而依证据反映的事实与客观真实之间总是有一定的距离的，如果坚持客观真实标准，行政机关认定的案件事实总是不会得到法院的支持，这就成了一个阻碍正常的行政执法的谬论。

法律真实在诉讼证明中，指的是运用证据对案件真实的认定应当符合实体法和程序法的规定，应当达到从法律角度认为是真实的程度，它之所以应当成为诉讼证明的标准，是因为对案件事实的最终确定是法官源自于证据而形成的“法律真实”。在行政处罚案件中，它指的是实施处罚的行政机关通过证据对案件事实的认定，这一认定从法律角度已达到了真实的程度。然而，适用法律真实的证明标准的论据主要是从操作性的层面提出的，它没有明确通过证据体现的法律真实是怎样的一种真实这个问题，并且有忽视案件客观真实的倾向。总之，法律真实证明标准的主要缺陷在于：他们虽然指出了客观真实的认识论问题，却没有解决这一问题，而是简单地回避了它。

鉴于以上客观真实和法律真实证明标准的缺陷，笔者主张在宏观上，工商行政管理机关可以采用客观真实改进说关于证明标准的理论，这一理论应用到行政处罚上主要包含：首先，认定案件事实必须以客观事实为依据，不可主观臆断；其次。在终极意义上，承认案件事实是可以认识的，并以发现案件事实为目标；最后，在行政处罚案件办理过程中，遵循法定程序得出的符合法定证明标准的事实。应该得到支持。

(二)对现有证明标准的解析

1　排除合理怀疑

排除合理怀疑一般被认为是刑事诉讼程序中的证明标准，也称为最大程度的盖然性证明标准，在刑事诉讼领域适用排除合理怀疑证明标准，正是由于刑事诉讼的最高证明度的要求，这一证明标准是在客观真实下最高合理性的证明度。所谓合理怀疑应该是基于道德上的、有事实根据的怀疑，在排除合理的怀疑后所得的结论也能够达到事实清楚、证据确实充分的要求。

2　优势证明标准

优势证明标准是英美法系国家在民事诉讼中采用的证明标准，国内学者一般认为我国民事诉讼的证明标准也是采用优势证明标准。适用这一标准要求的盖然性较低，只要求本证的证明力超过反证，法官或者陪审团就可认定一方所主张的事实成立。

3　高度盖然性标准

高度盖然性是在盖然性程度上不同于排除合理怀疑和优势证明标准的标准，如果以百分比来计算的话，它的证明度大概在80％～90％之间。

4　排除标准

排除标准是针对当场行政处罚的特点提出的一个标准，即行政机关证明当事人违法事实存在的标准：能够证明自己在对案件事实认定过程中未。一般而言，行政执法人员在违法行为的现场发现违法行为时。亲历了案件的过程，容易形成内心的确信，在这时，只要能够证明执法人员在处罚时没有、公正执法，一般就应当认定该违法事实成立，当然必要的执法程序也是保证当场处罚正确的关键因素。

(三)工商行政处罚案件应确立的证明标准

上述四种具体的证明标准都是在诉讼领域确立的，普遍得到了认同，要确立工商行政处罚案件的证明标准，既要借鉴上述证明标准的成果，又应该体现自身的特点，笔者认为主要应该考虑以下因素：第一。工商行政处罚程序自身的特性。工商行政处罚程序既不同于诉讼程序，也不同于行政许可等其他行政程序，因此，在确定工商行政处罚案件证明标准时。首要考虑的因素就是处罚程序的特点。工商行政处罚是损益性行政行为，虽然大多数处罚是财产罚、资格罚等。但无疑会对行政相对人的利益造成比较大的影响，甚至会间接地影响其生存状态，因此，在设定案件的证明标准时不能过低，否则有恣意枉法之嫌。第二、工商行政处罚案件证明的困难程度。目前。由于工商法律、法规赋予工商行政管理机关查案的行政措施不到位，特别是行政强制措施适用的面不宽，实践中造成了工商行政管理机关取证困难。但笔者认为，这一困难须通过修改相关法律、法规的途径去解决，不宜因此降低证明标准。第三、当前依法行政状况。虽然通过各种途径。工商部门在努力提高自身依法行政的水平，但不可否认的是，现阶段依法行政的状况离目标尚有比较大的差距，出于对行政相对人合法利益的保护和促进自身依法行政的需要，笔者认为，现阶段应设定较高的证明标准为宜。结合上面的考虑，笔者认为工商部门应当在行政处罚案件中设定如下证明标准：

1　简易程序的行政处罚案件应该适用排除和优势证明标准。在此类案件中适用排除

证明标准的理由已在前面谈到，此处不再赘述：适用优势证明标准的理由在于，即使是简易处罚程序，行政执法人员也要遵循法定程序，收集案件的主要证据，使案件的证明度处于优势的程度，笔者认为，这已可以满足此类案件的证明度。

2　一般程序的行政处罚案件(包括适用听证程序的行政处罚案件，下同)应适用排除合理怀疑的证明标准。有的学者主张这类案件应适用优势证明标准或者是高度盖然性标准，认为只要行政机关提供的证明度高过行政相对人提供证据的证明度，这一事实就成立。但笔者认为，无论是适用优势证明标准或者是高度盖然性标准，都存在以下两点不妥之处：一是优势证明标准或者高度盖然性标准主要是适用双方当事人法律地位平等时，行政处罚案件是行政主体和行政相对人之间的法律关系，不具备适用这两个标准的主体条件：二是适用优势证明标准或者高度盖然性标准主要涉及当事人之间利益的平衡，当事人可以放弃或者主张权利，而实施处罚的工商机关是代表国家施罚，严格意义上说，它不具有处分权；另外，行政处罚的制裁性质，如若不适用较高的证明标准，则容易导致对相对人合法权益的侵犯，

在工商行政处罚中适用排除合理怀疑的证明标准，指的是工商行政管理机关应当在超出合理怀疑的程度上证明所处罚违法行为的所有实质要件，它和在刑事案件使用此标准时是存在不同之处的：刑事案件应当极其真实(包括犯罪情节事实)，而行政处罚案件只要求在法律要件上排除合理怀疑(违法情节是处罚幅度的参考因素，不能决定案件成立与否)。笔者之所以认为在这类案件中应适用排除合理怀疑标准，也是因为工商行政管理机关通过调查取证，行政处罚案件能够证明到此程度。

(四)适当降低工商行政处罚案件证明标准的两种情形

1　证明妨碍。在行政处罚法中虽然没有规定案件当事人自证其违法行为，但是当事人是否配合对工商机关调查取证来说无疑是非常重要的，因此，对于当事人拒绝配合调查取证的案件，可以适当降低证明标准，具体是使用优势证明标准还是高度盖然性标准应视案件重要性来决定。

2　自认。在行政处罚案件中，当事人自认其违法行为能否作为处罚依据，关于这一点，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第67条规定：在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力。但值得注意的是，在行政处罚中，处于保护公共利益的需要，仅有行政相对人的自认不足以使工商行政管理机关的举证完成，而应当认为是提升被认可证据的证明力，实际起到降低证明标准的效果。

二、证明标准在工商行政处罚案件中的具体应用

(一)在案件各个办理程序中的应用

1　在立案阶段

由于案件此时并未进入调查取证阶段，案件当事人只是涉嫌从事某一违法行为，因此，在立案阶段，只要有初步的证据证明当事人存在违法行为即可立案，此时的证明标准不可以前面讨论的证明标准来衡量，即使是优势证明标准对此也是过高的要求，只要求达到大致可能的证明标准就可以立案，用百分比来计算，大致是在50％左右。

2　在调查取证阶段

当场处罚的案件中，调查取证应当根据排除和优势证明标准来收集证据。排除的证据主要是按照法定程序，并将这些程序事实记录在现场笔录中，比如出示执法证的证据、执法人员数量的证据等等：另外，排除的证据更多地体现在消极方面，即当对方在行政救济程序中以此为据进行行政复议或者诉讼时，工商行政管理机关必须有适当的证据或者事实予以证明或者释明。关于优势证据，主要是指实质证据，这些证据主要是案件要件事实的证据，这些要件事实不要求达到排除合理怀疑的程度，只要具有超过对方反证的证明力即告成立。

一般程序的行政处罚案件，应当注重违法行为要件事实的充分证明，收集和审查证据时，必须确信根据证据所得出的结论能经得住对方或者其他第三方合乎理性的怀疑。

3　在结案和案件核审阶段

在结案阶段，由于受案卷排除规则的影响，在处罚决定书下达以后，工商行政管理机关便不能补充取证，因此，在结案时应当注意案件证据是否确实、充分，关键是证据链与处罚依据、处罚决定之间是否符合三段论的要求。

在案件核审阶段，关键是要做到统一证明标准。由于证明标准的主观性和抽象性，它不具有某一固定刻度的客观表现，因此，为了达到统一证明标准的要求，就必须从加强案件核审人员自身的法律素养和完善案件核审规则等间接手段人手，这样，相对统一的证明标准对案件最终的质量是决定性的保障。

(二)在行政救济程序中的应用

1　在行政复议中。目前，虽然工商机关行政处罚案件的复议主要是由上一级工商机关完成，但是根据《行政复议法实施条例》第24条的规定，工商行政处罚案件可以由本级人民政府复议。由于对案件证明标准的不同理解，工商行政机关认定的事实，同级人民政府在复议时未必予以支持，这就牵涉相关部门统一证明标准认识的问题，在目前缺乏行政法律、法规统一规定的时候，只能加强与作为复议机关的同级人民政府的沟通与协调。

2　在行政诉讼中。虽然在行政诉讼法律、法规、司法解释中没有明确的证明标准规定，但行政诉讼中的程序和证据规则比较完备，对行政处罚案件的证明标准有良好的指引作用，工商行政处罚案件认定的事实要得到法院的支持，应做好两方面的工作：一是在自身证明标准确立时。应努力使此标准接近与法院认同的司法认定标准：二是提高案件质量。法制机构要严把行政处罚案件证明标准关，与其他的措施相比，这才是治本之策，也是笔者认为目前应当适用较高证明标准的初衷所在。