国企改革要清晰定位

我们不能简单学习淡马锡等国外的国资管理模式，因为两国国有企业的状况不同

“多年来国企改制的成功经验告诉我们，必须有外部投资者的进入。只有体制的变化才能带来机制的变化，才能让企业持续保持活力，否则它们的机制活力最多保持一年。”6月11日，在中国投资协会大中型企业专业委员会召开的“混合所有制下新一轮国资国企改革重组研讨会”上，中美嘉伦国际咨询（北京）有限公司总裁潘朝金结合多年国企改制经验的实操演讲引来参会央企和民企的热议。

事实上，在被视为“国企改革元年”的2014年，混合所有制浪潮正如火如荼，对国资监管变革的探讨也此起彼伏，但也呈现出“上热下冷”的局面。前不久，财政部企业司相关负责人向媒体展示了新一轮国企改革的路径。根据中央改革领导小组的分工，2014年财政部负责牵头完成的任务有：形成完善国有资产管理体制的意见，提出国有资本投资运营公司的组建试点方案等。由此，业内对财政部在这轮改革中究竟应该扮演怎样的角色有了新的争论。

国企改革究竟如何更好地推进，国资委监管又要如何调整才更符合实际？为此，《国企》记者专访了潘朝金总裁。

国资做大做强

《国企》：当下混合所有制已经成为热点，很多央企和地方国企动作比较大。就您的观察来看，此次改革有哪些特点，推进得如何？

潘朝金：特点有四个。

第一，多方联动改革。国企改革是一个系统工程，只动下边不行，国企要改，国资管理要改，顶层的政府配套也要改。过去的改革大部分仅限于股权形式的变化，未改变管理机制。国资体系不改，国企难发展。从各省市调研来看，如果政府改革滞后，直接影响国资体系改革。

第二，这次是增量改革，强调外部有活力的资源注入。只要能带来活力，可以是民企、国企或者外企。

第三，侧重机制的转换，要一系列改革措施配套。此轮改革中需要建立人的选拔、任用、中长期激励、职工持股等机制。之前国资委对下边的机制建设就比较弱，比如早已下发的分红权几乎没怎么施行。

第四，会与资本紧密相连。上海的改革就存在自己的创新，改革处处与资本连接，与上市公司、PE等资本联系。这次的国企改革会进一步市场化、资本化。

回溯历次国企改革，每次走在前面或者亮点突出的都是地方国资。这次也不例外，很多地方改革方案和细则都已经出台，而中央的依然在酝酿中。因为地方资源集中，对国资改革认知容易统一，操作起来容易。加上，很多地方深化改革委员会组长都是省（市）委书记，集中地方政策资源、政策下推比较容易。而中央需要把各个部委意见集中起来，利益牵扯较多，边界理不清，动起来困难。为什么说国企改革是老大难问题？老大不出面，当然会难。

《国企》：您提到过引入PE参与混合所有制改革，您是怎样考虑的？

潘朝金：实际上，PE作为一种新的资本形态和直接融资手段，又具备非国有市场主体，有助于解决目前国企改革和发展所面临的主要问题。首先，PE具有提供大规模增量资金、不寻求控股、阶段性持有、介入公司治理、提供增值服务等特点，可以满足国有企业改革和发展的资金需求，帮助企业改善股权结构，建立权力制衡与激励约束机制，实现国有经济调整、建立规范法人治理结构、提高市场经营运作能力和效率等目标。其次，具有海外资源与背景或有外资LP的PE，能够为国企引入国际资本和资源，以合适的形象和结构进入海外市场，引荐合作伙伴，在世界范围内整合国内和海外资源优势，提升国际竞争力。最后，基金、社保基金之类的机构投资者，LP的资金来自公众，经营对象不是一般企业而是资本，由此形成资本经营和企业经营的“分离”，是一种长期稳定的投资。它们入股，使国有企业成为另外一种形式的全民所有制企业，而且投资收益能够直接用于全体人民，比如弥补体制转轨中的历史欠账等，使“全民所有”回归全民分享的本质。

作为一种新的探索和尝试，可以在一些非关键领域的中小型国企进行试点。大力发展具有公共背景的中国PE是推动国企并购重组改革的重要模式。尽管这是个复杂的系统工程，面临众多挑战，但这或许是改革国有企业的有效办法。

明确权利边界

《国企》：您如何定位国有资本投资和国有资本运营公司？

潘朝金：十八届三中全会提出，“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组成立国有资本投资公司”。但是到现在为止，没有文件专门解释国有资本投资公司和运营公司的区别和作用。在国有资本存量很大的情况下，运营公司或者投资公司肯定是由出资人来组建，从管资本的角度发挥作用。但是，两者有一定区别。国有资本投资公司作为财务投资，主要以保值增值获得效益为主要目标，立足于培养新兴产业和新的经济增长点，比如诚通和国新公司。投资公司主要是管股权，没有投资边界，民企、国企或者外企都可以投。而国有资本运营公司的宗旨是推动产业升级和经济结构调整，获取更长久、更稳定的投资回报，需要有行业边界，比如军工、能源、电力等板块，目的是带动某一个行业的发展，培养企业成为产业中的龙头，在全球优化配置资源，进行产业内深度重组改革。

《国企》：两级架构变成三级，国资监管能“换汤又换药”吗？改革结果是否会出现业界部分人所担忧的两个极端，即要么管得太多太细，要么过于放开而造成国有资产流失？

潘朝金：不应有这些担心。表面看起来层级变多，但是实际上权利更清晰，效率更高。这次改革是用企业的方法来管企业，并不是要管得太多太细，核心是看如何管，哪些该管，哪些不该管，权利边界在哪。

当下，国资委的职能是三合一，兼具出资人、规则制定者、监管者的角色。这样的职能安排本身存在利益冲突，好比国资委既是领队加教练，又是裁判，非常不合理。而且国资委对下管理幅度和强度过大，管不了，管不好，有些没法管，所以管什么就很重要。因此，国资委把出资人职责、大部分管理职能和运营权下放给平台公司，主要监督几家平台公司就行，对平台的规范性负具体责任。平台公司的任务就是选班子、定战略、建制度，在自身董事会确立之后，用完全市场化的方式帮助下边的国企建立各项制度，用市场化方式选拨企业的董事会和经营班子。这样才能从根本上解决混合之后的专业化、职业化、规范化。国资委关注点在收益权，要考核、监督，而平台公司是要真正按照市场原则管理企业，不干涉企业的经营活动。因此，公司章程要非常清晰，要明确各个主体的权利边界，要有法律效力，然后按照它去实施。这样的结构就能保证每个层级各司其职，会带来更高的效率和更快的市场反应。

以前，国资委主导的很多企业改制行政化色彩很重。这次一定要多面向市场。平台公司要站在全球视野去推动产业发展，甚至平台公司不一定是国有独资的，国际资本可以进入，保持控股地位就可以。只要是有助于提高国有资本活力、提高国有资本管理水平、尽快帮助国企国际化的举措，都可以尝试。

《国企》：关于国有资产监管体制将如何变革，当下存在两种代表性的观点。一是国资委国有资本经营（投资）公司国有企业；二是构建淡马锡模式，即财政部国有资本投资运营公司国有企业。您觉得哪种更符合实际？

潘朝金：从近来财政部企业司负责人的谈话来看，财政部在本轮国企改革中处于更加活跃的位置，拥有对顶层设计的话语权。

长期来看，财政部作为出资人，国资委作为像证监会一样制定规则的监督机构，下边设立平台公司，再下边是国有企业，这样的架构是比较合理的。将来政府应该设立专业的机构去不断研究国资如何发展，如何布局，如何在国际上配置资源，而非简单的行政管理。要有理论的研究深度，同时正确地引导社会舆论。

短期来看，第一种模式更符合现实。国资部门向监管职能转型，从管人管事管资产向管资本转变，包括通过监督规范性和收益权来管资本，关键是要放权。国资委主要管三件事――收益权、董事会，以及重大事项审批。当然不同分类企业重大事项的标准不同。

我们不能简单学习淡马锡等国外的国资管理模式，因为两国国有企业的运营环境、经济目标有所不同。新加坡没有经济结构调整问题，资本的收益是关键，管资本是非常容易实现的；而我国有复杂的工业和经济结构，国企不仅要收益，还要调控经济、保障民生和应对日趋复杂的国际竞争局面。我们要学习的是其规范和规则。

《国企》：当下对于国企改革中国资委角色的转变，业内不少专家提出应该成立中国企业国有资本监督管理委员会（简称中国企监会）。您怎样看待这个观点？

潘朝金：我比较认同。国资委如果将出资人职责下放到国有资本投资公司或运营公司，而国有资本投资公司或运营公司所关联的实际运营企业又不仅仅是113家央企，那么，国资委要对国有资本投资公司或运营公司履行监管职责，监管范围必然要扩大，权责也必然在现有基础上有所上提。

当下，国资处于一个分离的状态，金融类企业是财政部管，还有很多部委旗下众多的央企都不归国资委管，只有这113家央企属于国资委管辖。这样并不符合经济规律的发展。比如很多央企在搞产融结合，据我们初步统计有78家央企涉足银行、信托、证券等金融领域，这是企业发展的规律使然。所以，分割管理从长久来看并不符合企业发展规律。像这次声势浩大的上海国资改革，就没有将产业和金融分开管理。长远来看，国资委应该转型成企监会，将所有企业纳入监管。这样，国资委未来的定位就是定规则，抓监督，类似于证监会或者保监会。当然，前提是这些不同门类企业的管理方法都已经健全，而不是全包在一起用同一个方式管理。国资委要培养和引入更多的专家型管理者，行政管理职能机构也要相应地转变为专业监管职能，增加研究与规划的力量，等等。