绸缪存款保险

先建制度再完善，十年磨一剑推出的存款保险只是一种次优选择

酝酿长达十年之久的银行存款保险制度终将揭盅。

近日，《财经》记者多方获悉，存款保险制度的基本框架在相关部委层面已完成协调工作，可望于近期获得国务院批准，乐观预期明年底相关筹建工作将陆续完成。

几经调整之后，存款保险的轮廓与其初衷已有较大变化：其一，央行将内设一个存款保险基金，而非作为实体的存款保险公司；其二，存款保险基金对于商业银行的检查权被大大弱化；其三，在当下全球金融市场波动、国内经济下行的状况下，将先临时性推出“全额保险”，将来再过渡到“限额保险”。

这一系列变化，使得存款保险制度的前景增添了诸多变数。由于“先建制度再完善”成为决策者的首要考虑，即将出台的存款保险制度远未竣工；无论是架构设计、处置清算问题机构程序制定以及配套法律法规的工作，并未随着方案的推进而完成。

时机争议

存款保险进入中国决策层语境时日已久。早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中，即言明要建立存款保险基金，但当时乃至以后相当长一段时间，“存款保险”一词仅停留在各类政策文件之上。

所谓存款保险制度，是指为存款类金融机构建立专门的保险机构。投保成员机构定期向保险机构缴纳保费，一旦投保成员机构面临危机或破产时，保险机构将向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款人予以赔付的制度。其核心在于通过建立市场化的风险补偿机制，防止因单个金融机构倒闭引发风险扩散。

1997年底，中国人民银行正式成立存款保险制度研究课题组。作为当时世界银行技术援助项目，由原人行银行监管二司对口研究。此后五年间，中国存款保险制度设计思路和框架初步成型。期间，中国金融监管体制也开始演化变迁，人民银行剥离银行监管功能成立了银监会，最终形成“一行三会”的金融监管格局。

一位一直参与此项课题研究的人士告诉《财经》记者，直到2007年初第三次全国金融工作会议正式提出建立存款保险制度，这项工作才意味着正式进入启动阶段。“这个时候，国务院明确要求提出一个可行性方案。这是和以前研究阶段最大的一个不同。原来只是研究的成果，但只有提到政策制定的层面才有意义。”

此次会议之后，中国人民银行、银监会会同发改委、财政部、中编办和国务院法制办等六部委成立了专题小组，具体负责存款保险制度实施方案的设计和《存款保险条例》的起草。当年，人民银行和银监会就此事进行了多番调研，并向国务院上报初步方案。

“后来按照要求，又对上报方案进行了一些调整，现在基本上已经没有什么大的障碍，推出只是一个时间的问题。”知情人士如是说。

据悉，美国金融危机之后，央行更是力推建立存款保险制度。知情人士认为，在美国的这场系统性金融危机中，联储担任了最后贷款人的角色，但美国联邦存款保险公司（FDIC）还是发挥了一定作用，在处置15家倒闭银行方面非常高效。

但对此，亦有人认为，此次危机中，FDIC仅起到处置的职能，其存款保险的作用并没有发挥。而且，面对这次全球性金融危机，作为显性存款保险制度特点的限额保险几乎不起作用，这点从欧盟各国及其他国家宣布由政府对存款进行全额保险可以见证。

对于中国建立存款保险制度的时机，更是存有颇多争议。支持速建存款保险制度的人士认为，从各国推出存款保险制度时机的经验来看，有的在经济状况好的时候推出，也有的危机后推出。“存款保险制度在中国已经研究了十年，先建制度是最重要的，这次金融危机反而让各方趋于达成共识。”

反对者则认为，从长期来看，在中国建立存款保险是必要的，但目前不是最好的时机。在接受《财经》记者采访时，中国发展研究基金会副秘书长汤敏认为，美国1931年成立FDIC，其背景是美国银行体系本身对存款者没有任何保障，在大萧条时期此举有利于稳定银行业；但中国和日本等国一直都有隐性担保，在这些国家推行存款保险制度，其意义并不是为了减少存款者的风险，而是要强化存款者的风险意识。

“不能简单类比西方发达国家的经验，外国原本大多没有存款保障。因此，他们在任何时候推出对存款人都是利好，而我们确要考虑在适当的时机才能推出。”汤敏说。

另外一位不愿透露姓名的金融专家认为，如果目前推出的是限额保险，反而会增加不稳定因素；若是全额保险，会给人们造成误解，认为存款保险就是全额保险，将来如果搞限额保险，人们会认为是一种信用的降低，是对纳税人的剥夺，仍会造成不稳定。尤其是对中国这个长期以政府信用对存款作全额担保的国家，不如暂不推出。此外，中国错过了前两年经济向好背景下推出存款保险的最佳时机，现在在经济下行时建立存款保险制度会增加风险。

初定“存款保险基金”

对于即将出台的存款保险制度，首先面临的一个问题就是如何在既有的“一行三会”体制下搭建存款保险机构。

对比国外经验，存款保险机构的公司治理结构主要有三种形式，第一种是属于政府机构；第二种则是混合形式，董事会及其管理人员往往来自于银行监管机构、中央银行以及财政部；第三种模式则是各保险机构组成民间协会，或无需政府援助的互助救助组织。其中，除隶属于中央银行或其他监管当局的存款保险机构，其他均为独立的机构。

对于未来中国存款保险机构的具体模式，目前尚未有定论，但其思路已基本可循。初期存款保险制度的执行载体可能将为中国人民银行，内设存款保险基金，条件成熟时再设立完全独立的存款保险公司。设立初期，该机构将配备富有金融机构救助和撤销清算经验的专业人员。

根据早先的思路，存款保险制度将设置五年-十年的过渡期，过渡期内存款保险机构以“存款保险管理委员会”，由央行、银监会、财政部等主要部门派出负责人。待时机成熟后，委员会将转为公司或基金，最终将从央行独立出来，成为一个独立或直属于国务院的机构。

“原来最初设计就是一个独立公司，但是大家对这个独立公司的管理权总是有一些讨论，观点没法达成一致。那就先不走这一步，争取达成共识，这样更有利。”知情人士说。

这种路径的选择，亦是考虑到需与目前的金融监管架构相契合。如果初期即建立独立的存款保险机构，将面临两大难题，其一是机构该怎样设计，“究竟是公司制还是事业单位制”；其二，该机构应该对谁负责。

在该人士看来，在此阶段，是否采取独立的形式，关键要衡量其对金融稳定的利与弊。“现在最核心的问题是在能达成一致的地方，把制度先建立起来。日后，再进一步完善制度。”

“建立存款保险机制，需要相应的做一些改革。比如大多数金融机构都是稳健的，金融监管是有效的，金融机构倒闭的概率是有可信度的。只有带来制度性变革的存款保险才是有意义的，仅仅是一个付款箱式的基金，本身价值并不大。”一位长期从事存款保险研究的专家表示，内设基金的形式缺乏机构能力，由于先天不足，未来还可能造成一系列的问题。比如激励机制问题，会鼓励风险大的机构去冒险，该赔付的得不到赔付；专业能力跟不上，救助不及时，危机处理不当，进而无从稳定存款人信心等等。

监管权缺位

是否赋予存款保险机构监管权限，亦是制度出台之前争议颇多的焦点。

据《财经》记者了解，在目前的方案中，初期建立的存款保险制度基本不具有监管权，主要监管工作仍由银监会负责，但对于重点领域和重点机构的监管，存款保险机构会有参与的机会。谈及此种设计思路，知情人士称，权力与责任相系，若存款保险机构享有检查权，不能发现问题、提早预警，也将面临问责。

存款保险机构拥有监管权，比较大的一个反对意见认为，如果赋予存款保险机构检查权，将加重商业银行的负担。但摆在存款保险机构面前的现实是，如果不具有检查权，基金将面临因不能及时发现危机而导致损失的风险。

“从其他国家的经验来看，存款保险机构应当拥有监管权，这样才能把赔付的义务和权利结合起来，使它能够控制未来银行倒闭的风险。否则就是放弃了存款保险的优势，比如说它的威慑力。”世界银行东亚太平洋地区首席金融专家王君称。

事实上，类似的教训在过去利用央行再贷款关闭金融机构过程中，已经屡有发生。

以2005年格尔木市八家农村信用社被撤销为例。根据银监会有关规定，资本充足率不足4％或核心资本充足率不足2％的银行，属于资本严重不足的银行。监管部门可以对其采取极为严格的监管措施。如要求商业银行调整高管人员，依法对银行实施接管或促成机构重组，直至予以撤销等。

但自2001年至2005年的五年间，八家农信社已严重资不抵债，状况不断恶化，资本充足率长期处于严重透支状态。至2005年6月3日被撤销清算时，八家农信社的资本充足率为-78.37％。

事后，中国人民银行西安分行在总结此次撤销清算时表示，若在2001年对八家农信社予以撤销清算，中央银行所承担的损失大致在3000万元至5000万元之间；最佳处置方式延缓至2005年6月，使中央银行为此承担将近1亿元的成本。究其原因，在于审慎性监管标准的客观缺位，加之主观的宽容意愿，延缓了最佳处置方式的实施，加大了最终的处置成本。

央行再贷款既往处置历史表明，对金融机构的救助必须与其恢复方案相结合，但不能长期化，长期化的恶果是问题机构将把再贷款作为长期资金来使用，造成对中央银行支持的过度依赖。

简单差别费率

存款保险基金的初始资金来源以及收费模式，对中央银行和商业银行来说，都十分重要。

《财经》记者在采访中获知，人民银行将以央行再贷款方式，向基金投入一定数量的初始资金；成立之后，基金主要来源于投保金融机构缴纳的存款保险费，未来若投保金融机构出现倒闭，清算资产中的受偿所得也归于存款保险基金。

知情人士分析，存款保险基金将与央行再贷款建立联通机制。“存款保险机制，更多是一种花钱的机制。以前花钱，主要是中央银行的钱。从出钱这个机制上来说，和中央银行这块联系比较密切。”

不过，作为历来处置问题金融机构的资金来源，央行再贷款本身中国特色较浓。因此，央行为基金提供初始资金，并且建立与再贷款联通机制，业内人士认为并非良策。

“从货币政策的角度来讲，再贷款是一种很糟糕的操作。央行的货币始终是一种储备的货币，再贷款意味着扩大了基础货币的投放量，对整个货币政策的执行是很不利的。央行再贷款，只能是特殊时期下的特殊做法。”接受《财经》记者采访时，一位银行监管专家如是说。另外，用央行再贷款来赔付存款人损失，将使再贷款的性质发生变化，“它本应是用来解决流动性问题的。”

通常而言，金融安全网由审慎的金融监管、存款保险制度、最后贷款人三部分组成；央行作为最后贷款人，主要职责是处置系统性风险，而存款保险主要针对单个金融机构的危机救助和防范，只有单个金融机构危机演化为系统性金融风险，且存款保险机构难以应对的时候，央行才应出手相助。

“因为我们传统没有存款保险，都是隐性担保，所有的危机都由央行再贷款来处置，都算作系统性危机来解决。实际上，这对整个经济政策、货币政策是很不利的，而将要实行的存款保险制度则将使央行从隐性担保的幕后走出来，除了运用再贷款，还可以从商业机构中获取一部分资金，这将减少央行和政府的负担。”上述银行监管专家说。

对于未来存款保险基金的收费模式，《财经》记者在采访中获知，将施行简单的差别费率制。具体而言，费率收取模式将由两部分构成，其中基本费率类似于单一费率，将向所有投保金融机构收取；在此基础上，将根据风险状况向机构收取差别费率。差别费率部分的计算，将依据银监会的监管评级、银行的资本充足率、不良资产率等风险指标进行厘定。目前，详细的费率方案设计还在制定中，将单独向上报送。

此种费率模式的收取，也是考虑到当下金融机构的现状。此前银监会曾就费率标准征求银行业意见，各方争议较大。中小银行认为若施行风险差别费率，容易引起存款市场波动，存款搬家从而引发风险；国有大行则赞成依据规模，挂钩风险进行差别收费。其中，对于尚背负大量不良资产的农村信用社群体，管理层认为可建立缓冲期，由财政分担保费，或先施行单一费率再逐步过渡到差别费率。

“目前状况就是‘大银行保小银行’，差别费率也是要兼顾大行的利益，但也要有正向激励机制。”知情人士说。如果完全以风险为基础设计差别费率，也存在一定难度，主要是缺乏精确计量银行的风险程度的手段，此外，科学的费率制定还应按照银行倒闭概率进行计算，但倒闭概率这一指标还难以测算，此一阶段尚难以付诸实施。

考虑到保费支出可能会加重银行的负担，保费收上来还有一个如何运用的问题，因此，保费的收取周期将会拉长，从而使银行的经营成本曲线相对平滑。拟议中，收费的周期将在15年到20年之间。依据目前40万亿元存款额计算，如以每年万分之二三的比例收取，每年的保费收入近100亿元。

“刚开始收取的这个费率是比较低的，比美国那么成熟的存款保险制度收的都低。”知情人士说。目前FDIC的保费费率为5个至7个基点。

临时性的“全额保险”

存款保险赔付额度的确定，事涉中小存款人的利益，也关乎制度出台后会否引发存款转移。因此，即将推出的存款保险机制初期将采取全额保险，但此一举措亦是临时性措施。

接受《财经》记者采访时，参与方案设计的人士表示，之所以采取此举，系与存款保险制度推出时机相关。由美国次贷危机引发的全球金融大海啸，导致已建立存款保险制度的国家纷纷提高保险上限。以FDIC为例，自1980年确定10万美元保险上限，28年来经历多次金融危机都未调高上限，此次金融危机中已将上限调至25万美元。

“现在看来，存款保险不是万能的。遇到这次系统性危机，很多国家的存款保险机制都出现了问题。这个时候，需要采取政府主导的全额保护制度。”该人士如是说。但他亦提醒，此一阶段是危机处理，等回复常态，仍需转到限额保险。

当前国内力推存款保险制度，自然要考虑制度出台后可能引发的担忧。因此，决策者考量在初期仍执行全额保险，等于是将过去的隐性担保明朗化。但未来，限额保险仍是存款保险制度发展的既定目标。

事实上，为存款保险制度设计提供必要依据，之前央行已经先后于2005年4月和2007年4月对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了两次抽样调查。前次调查显示，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下四个区间内存款账户户数占全部存款账户的比例，分别为96.18％、98.32％、99.32％、99.70％；其存款金额占全部调查存款账户金额的比例，分别为20.54％、29.47％、37.61％、46.08％。去年的调查显示，20万元以下的存款户占比为98％以上。

两番抽样调查表明，目前在国内已具备施行限额保险的条件。“如果以20万元作为最高赔付上限，至少有98％的储户都是全额保护的，剩下的这部分存款如果稍微在几个大银行一分散，基本上风险就很低了。”该人士说。

在他看来，如果目前施行限额保险，对于个人存款人而言，风险基本可控。另外，由于过去隐性担保体制下，机构债权并不纳入保护范围；换言之，一旦金融机构撤销，央行再贷款只偿付个人债权部分。但施行存款保险制度后，机构债权亦将纳入保护范围。由于信息不对称，相对小额存款人，大额存款人抗风险能力较强。因此，限额保险也不会对大额存款造成很大冲击。

至于未来，如何从全额保险过渡到限额保险，知情人士称目前也有两种考虑：其一是明确过渡期，在一两年内完成过渡；其二即不明确具体的时间点，根据实际情况灵活掌握。

中国式退出机制

迅速处置高风险金融机构，防止单个金融机构危机扩散是存款保险制度的重要职能，但这有赖于多项法律予以支撑。而即将出台的国内存款保险制度，或许仍将延续既往“先改革，后立法”的模式，现实执行中也难免遇到无法可依的尴尬局面。

目前，正在拟定的配套法规包括《存款保险条例》和《银行业金融机构破产条例》。其中，《存款保险条例》起草已长达三年。但能否与存款保险制度一道出台，仍未有期。《银行业金融机构破产条例》目前已由银监会出具草稿，正在修改过程中。

新的《破产法》规定，只有金融监管机构才有权向人民法院提出对问题金融机构进行重整或破产清算的申请。作为该法的配套法规，《银行业金融机构破产条例》在制定中也遇到了多种难题。比如，国务院的行政法规能否规定司法机关的责任；商业银行破产是由法律，还是行政法规安排；行政权和司法权，谁应该发挥更多作用；破产重组应该由市场、行政、还是司法来主导；有问题的金融机构退出市场后，清算程序是由中央银行再贷款优先，还是按照破产法的规定来做；等等。

凡此种种，均直接指向未来存款保险制度在处置问题银行资产时能否发挥效用。考虑到立法相对滞后性，知情人士表示，已就此事与银监会进行过沟通。未来，一旦出现高风险银行需退出市场，存款保险机构将与监管部门共同处理，由监管部门宣布关闭破产，存款保险机构接受监管部门委托进行接管处置。

从法律意义上讲，存款保险机构仅是倒闭银行的债权人。如果机构关闭以后，存款保险机构被指定为清算人，由于清算人可以行使机构法人的权力，则存款保险机构将有权对银行资产进行处置。“也有人认为，存款保险机构不能集债权人与清算人于一身，清算人应该是第三方，但因为存款保公众利益，没有自身利益，所以问题不会太大。”

值得借鉴的是，FDIC从1933年成立，陆续出台的法律强化了其高效处置问题机构的能力。1933年的银行法《格拉斯―斯蒂格尔法案》创立了FDIC，对其职能和组织做了详尽的规定；1950年的《联邦存款保险法案》赋予更加广泛的权力，去处置金融机构；1991年的《联邦存款保险公司改进法》，更是赋予其关闭受保机构的独立权力。

向来为人所称道的FDIC“周五周一模式”，即指一旦决定由FDIC来接管破产银行，它可以在周五进入，在周末两天完成银行资产的打包、招标和出售，周一中标机构即可进入银行，正式更名开张。

“FDIC权力很大，是个特例，但很多处置程序仍可以值得中国存款保险制度借鉴。”知情人士如是说。