强势来袭“新国五条”

近年来，房价一直是人们热议的话题。房价高，买房难，问题犹在。房子，已不仅是人们居住的载体、家的呈现，更成为许多人心中望而兴叹的一份美好愿景，以及社会民生波澜起伏的整体写照。

2013年2月20日及3月1日，针对房产市场调控的新政“新国五条”及其细则相继出台。相比于“国十条”、“国八条”，备受争议的“新国五条”在出台时就被人们寄予了更多期望——新政能否抑制房产市场过热，打击投机者？“新国五条”作用有多大？答案不一。这其中也不乏质疑之声——“新国五条”可能推高房价？20%的转让所得税是否会转嫁到购房者头上？

这一切，都需要时间为公众检验。

房价房改两纠结。尽管如此，公民置房需求是不变的；政府对房市的调控也决心依旧。两会之后，“新国五条”将在各省市落地，是平稳落地还是惊心迫降，则将考验决策者的实践与智慧，也更需要打开大门，倾听民意。当争议与辩论退去之后，人们希望的永远是“让买房变得容易些，让安居梦离得更近些。”

居者有其屋，关系你我。

“新国五条”：这一拳出手有多重

文/魏雅华 陕西电视台经济评论员

房价的不断上涨使民怨沸腾，百姓不堪重负，怨声载道。国家已一而再、再而三地发出警告，如果楼市房价继续上涨，会有更严厉的调控政策出台。然而，房价依然肆无忌惮地扶摇直上，这回，狼真的来了。那就是“新国五条”出台了。

2013年3月1日，国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，这一《通知》是2月20日国务院常务会议出台的 “新国五条”的具体实施细则。

《通知》明确表示：一、完善稳定房价工作责任制。认真落实省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的稳定房价工作责任制。对房价上涨过快的城市，将进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。二、坚决抑制投机投资性购房。充分发挥税收政策的调节作用。税务、住房城乡建设部门要密切配合，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。三、增加普通商品住房及用地供应。四、加快保障性安居工程规划建设。五、加强市场监管和预期管理。

《通知》是针对中国楼市持续上涨开出的一剂退烧猛药。细读“新国五条”，尽管从表面上看，是中国政府过去十年间，对楼市调控政策的延续和深化，但这一次调控，毫无疑义地是十年来出拳最凶狠的一次。

股市的“墨”读

那么，“新国五条”这一拳到底有多重？也许，楼市对“新国五条”的反应，还需要一段时间才能看清，“新国五条”也还要有更具操作性的细则制定，这一段时间大约需要至少两到三个月。可中国股市的房地产板块的反应，却非常灵敏而强烈。

2013年2月21日，对中国股市来说是一个黑色的星期四。这一天，脸上还洋溢着春节喜庆欢乐的中国股民们在证券市场交易大厅的大屏幕上，观赏了一部血腥而恐怖的惊悚大片。好端端的中国股市突然暴跌，上证综指以2378.82点大幅低开，竟低开了19点，跌幅接近1%，让人有一种不祥之兆的预感。随后，大盘以摧枯拉朽之势下行，多头几乎毫无抵抗地溃不成军。

中国股市到底出了什么事？人们开始打探消息。消息面上，各大财经网站上最醒目的消息，是主持国务院常务会议，针对近期部分热点城市房价上涨趋势明显，研究出台了有关调控措施。即“新国五条”，调控措施相当严厉。然而，国务院常务会议所确定的，仅仅是房市调控的大思路和原则。

可即便如此，消息，脆弱的中国股市仍遭遇重创，该日大盘暴跌71.23点，收报2325.95点，跌幅达到2.97%。深证成指下跌249.76点，跌幅达到2.59%。

在中国股市的暴跌中，地产股板块领跌，跌幅达2.38%，“中航地产”跌5.84%，“金丰投资”跌5.81%，“京能置业”跌5.24%，“浙江东日”跌5.00%，“沙河股份”跌4.96%。

那天，中国股市个股表现惨不忍睹，2499家公司中，下跌的多达2100家。可以说满盘皆墨。中国股市创下了15个月以来最大的单日跌幅。

仅此一天，两市总市值合计蒸发达6590.2亿元，股民们人均亏损约1.21万元。这样巨大的人均亏损，相当于2011年城镇居民人均总收入23979元的一半左右。

股民们流着眼泪说，“辛辛苦苦30年，一夜回到解放前”，股市涨一个月，抵不上三天的下跌。蛇年股市开盘的第一周跌幅达4.86%，创近21个月来最大周跌幅，周线收阴。

这还仅仅是“新国五条”的一个预告，“新国五条”的第一只靴子落地，便将中国股市打得满地找牙，打得房地产板块找不着北。“新国五条”这一拳，出手就这么重。

我们再看3月1日。“新国五条”的实施细则之日中国股市的表现，这是中国股市对“新国五条”实施细则的解读。

当日开盘微跌1点，应视为平盘开出，随后上行至2375点，上涨11点，人们都以为大盘会延续良好的上升势头，然而10点钟后，随着“新国五条”的实施细则，大盘抛盘如潮涌出，一路下跌，见低2331点，跌33点。跌幅超过1.41%。

然而这毕竟是“新国五条”的第二只靴子落地，大盘稍作喘息后上行，到收盘仅下跌6点，微跌0.26%。走出一个v字形。但地产板块却大跌48点，跌幅达到该板块的1.31%，为该日中国股市的领跌板块，跌幅远大于大盘，近七成房地产个股下跌。

可即便如此，股市的灾难仍未到头。3月4日，“新国五条”威力再现股市，地产股狂跌不止，开盘仅五分钟，已经有五只股票跌停，其中包括“荣盛发展”、“招商地产”、“阳光城”、“保利地产”、“金地集团”；“万科A”跌幅也达9%；沪指跌幅超过2%；深成指跌幅超过4%。

这就是中国股市地产板块对“新国五条”的解读：重大利空。拳有多重，中国股市房地产板块最清楚。

“新国五条”最重的一记倒钩拳是“卖房按差额征20%个税”。这条新规定第一眼的感觉，让人以为是眼花了。不会吧，20%呀。房地产交易征税额一下子上涨了好几倍！

假如一购房者于2009年以100万元买入一套100平方米住宅（非唯一），现在以200万元成交价卖出，按“新国五条”之规定，征收20%个人所得税政策执行。赚得越多，交的税越高。

按照目前政策所需缴纳税费为：

满五年需缴纳：个人所得税全额1%，即2万元；

不满五年需缴纳：个人所得税全额1%即2万元，加上全额营业税5.6%，即11.2万元；总计13.2万元。

若按“新国五条”所需缴纳税费，按照当初购房缴纳契税1%计算（2010年10月后买入的，应按照首套房90平方米以下收取税费1%，90-144平方米收取税费1.5%，144平方米以上及任何面积的二套房收取税费3%的标准计算）：

满五年需缴纳：个人所得税差额20%，即（总额 — 买入价 — 买入时契税）*20%，为19.8万元。多缴纳17.8万元；

不满五年需缴纳：个人所得税差额20%，即19.8万元；全额营业税5.6%，即11.2万元；总计31万元。多缴纳17.8万元。差别巨大。

以一套五年前购买时总价50万元、目前售价200万元的普通二手房计算，此前按全额1%征税，仅需缴纳个税2万元，新政后按差额的20%计算，需缴个税30万元，增加28万元，相当于房屋成交价的14%。

我曾写过一篇文章，如果能按5%收缴二手房房地产交易税，便可让绝大多数的“房虫”们知难而退，可如今，一下子便提高到了20%！这一记重拳能将房地产的投资性购房人集体打趴下，他们的购房比例在中国楼市的权重占到1/3强，这是中国楼市的休克疗法。

“新国五条”会使房价下跌吗

“新国五条”将二手房交易作为抑制重点，将直接大幅度增加投资客转让房产的成本。而在中国的购房大军中，投资客的购买力所占比重超过了三分之一。

中国的富人们不存钱，他们很清楚，在中国，钱最不该去的地方便是银行。没有几年，1万元就会便成100元。于是，他们一有钱便会去买房。没有几年，100万就会变成几百万。于是中国的房市很牛。尽管国务院一再发令，严禁投资性购房，没用。中国楼市是人民币保值增值唯一可去的地方。所以中国会“全民买房”，有钱没钱都买房。借钱都买房。于是，痛苦的中国经济会越发地痛苦，该涨的不涨，不该涨的狂涨。二手房市场火爆。

2012年，上海二手存量住房成交面积高达1503万平方米，是新建商品住房成交面积的1.74倍。这表明，不少热点城市的房地产成交是以二手房为主。这是房地产投机客们的天堂。

“新国五条”才不过几天，我们就读到了来自上海、重庆、南京、北京、武汉等全国多个城市关于炒房客匆匆急抛二手房、房产中介挑灯夜战的报道。大批投资客清仓出逃，退出楼市，房价会不跌吗？

“新国五条”还推出了有史以来对购房人资格最严厉的限制规定：“新国五条”规定，限购区域应覆盖城市行政区域的所有新建商品住房和二手住房；购房资格审查环节应前移至签订购房合同（认购）前；对拥有一套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明，或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的城市，要在上述要求的基础上，进一步从严调整限购措施；要严查限购措施执行中的违法违规行为，对存在规避住房限购措施行为的项目，要责令房地产开发商整改；购房人不具备购房资格的，企业要与购房人解除合同；对教唆、协助购房人伪造证明材料、骗取购房资格的中介机构，要责令其停业整顿，并严肃处理相关责任人；情节严重的，要追究当事人的法律责任。如此严厉的规定无疑会使购房人的队伍出现一场瘦身。

“新国五条”强势展示了国家对中国楼市调控的决心。

有人讪笑说，楼市十年九调，房价屡调屡高。这话似乎也没错。从2003年的“18号文”，到随后出台的 “国八条”、“国六条”、“国四条”、“国十条”等，再到最新出炉的“新国五条”及其细则，十年间，国务院先后九次常务会议专题研究房地产市场调控。十年持续调控，房价却不为所动，一路走高。于是许多人断言，“新国五条”仍不能让房价下跌。房地产大佬任志强说，新政是在重复过去的错误，几个月后会重回老路。

究其原因，这是因为中国楼市的上涨有其特殊的一面。中国房地产的不断上行，是地方政府土地财政的刚需，在房价的不断上涨中，地方政府不但是第一受益人，而且是最大的受益人。所以，“新国五条”的第一条便是完善稳定房价工作责任制。认真落实省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的稳定房价工作责任制。中国正在将地方政府从土地财政中剥离出来。不要以为楼市十年九调，房价屡调屡高，房价的泡沫便会持久发酵，所以“新国五条”也无法改变其上行通道的运行轨迹。

在“新国五条”中，首次明确提到“扩大个人住房房产税改革试点范围。”在房产税中，对空置的存量房将征重税，这一条是“房叔”、“房婶”、“房媳”、“房姐”、“房妹”、“房爷”、“房祖宗”、“房多多”们最害怕的。因为沉重的税收会使他们的存量房完全丧失保值增值的功能。中国房地产市场将不再是贪官污吏们的藏污纳垢之地。

可以预见，2013年将成为中国房地产调控年，从年初到年底，有一条红线将贯穿全年，那就是落实国务院颁布的“新国五条”。还有正在全国铺开的房地产税试点，都会形成合力，房价的下行是可以期待的。

房价调控税收政策选择

文/张克 清华大学博士

过去的十年是中国人物质财富急速增长的十年，也是房地产商品化价格飞涨的十年。以调控房价稳定为己任的中央政府在换届前的最后一击多少有些悲壮——国务院办公厅以通知的名义强调对房产交易依法严格征收20%个人所得税，这一被人们称作“新国五条”的出台在我国房地产市场上可谓“一石激起千层浪”。

所得税政策合法性与民生考量

严格来讲，对房产交易增值部分征收个人所得税符合《个人所得税法》第二条财产转让所得的相关规定，其适用税率为20%。

原本是对税法的重申，却缘何让人如此难以接受？核心在于“新国五条”出台之前，房地产交易环节的课税并非遵循税法，而是依据《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》中一条毫不起眼的规定。鉴于房产价格增值额的计算需要房产原价值的一系列交易、税务凭证，在现有的技术手段和部门协调条件下，往往难以得到精确的确认。国税总局在具体执行时，允许地方税务机关在纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额时，由税务机关根据《税收征收管理法》第三十五条对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额，在北京，这个比例为转让收入的1%。在中国城市化浪潮别是一线城市房价飞涨的情形下，这一通知不禁让买售双方叫苦不迭。

民意沸腾之时，纳税人权利意识也得到了更为充分的展现，税收法定原则即征税权力必须由代议机关全国人大而非行政机关掌握的精神成为越来越多公民的常识。据中国经营报报道，新一届全国人大会议召开前，中国财税法研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授向全国人大法工委提交了一份材料，指出中国现行18个税种仅3个于法有据，其余15个税种均无法律依据，全国人大应当废止1985年对国务院有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题制定暂行的规定或者条例的立法授权。此项提议在人大代表赵冬苓、政协委员蒋洪等人的推动下迅速形成了强大的舆论氛围，正是由于纳税人对房产调控税收政策的强烈痛感，使得更多人去追问我们交纳的税负是否合法合理，客观上推动财政民主观念深入人心。

然而，吊诡之处在于本轮调控细则恰恰是国务院对行政机关作出对法律的变通的纠正，要求严格执行《个人所得税法》20%的规定，税收政策与税法究竟何者为纳税人的根本利益考虑更多，显然这并非一个能轻易回答的问题。

“新国五条”是一面多棱镜，展现了税收法定与纳税人权利保护的诸多困境。

当前我国税收立法面临的主要问题是缺乏民意基础，其表现之一就是税收立法权由国务院甚至由国务院转授权至财政部相关司局行使。我国税收授权立法制度产生于上世纪80年代改革开放初期，时值我国从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期。虽然1982年《宪法》中就确立了税收法定原则，但考虑到我国法治建设尚处于起步阶段，对建立现代税制的经验和条件都不够，当时迫切的改革需求无法等待全国人大繁琐漫长的立法程序。于是，由全国人大授权国务院行使税收立法权，便成为了当时最为可行、又不违反基本法律的一项“解决方案”。

综观我国近30年经济立法实践，在税收立法中税收授权立法体制占主导地位，以致税收行政法规为主、税收法律为辅，这在某种程度上成为目前我国的税收法律制度体系一个突出的阶段性特征。我国财税法制体系中，除了三部税收实体法、一部税收程序法外，还存在着大量的行政法规、部门内部规章、税收行政解释等规范性文件。在法理上，此类税收软法不具备法律约束力，对纳税人缺乏强制性；但实践中，此类税收软法往往较硬法更为有效，不论是征税机关还是纳税人及其人都奉其为圭臬，形成了令人意外的准自愿服从。数以万计的财税主管机关内部规范性文件主导了税权治理实践。

以2011年国务院在重庆市和上海市进行房产税试点为例，中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授在接受财新传媒采访时，对国务院房产税改革试点的合法性提出了质疑，他认为国务院授权省级地方政府自行制定征税办法的做法，违反了《立法法》关于不得转授权的规定。《房产税暂行条例》是国务院根据1985年全国人大的相关立法授权制定的，按照我国《立法法》的规定，对全国人大授予的立法权，国务院只能自己行使，不得将该项权力转授其他机关。而基于房产税开征的大势所趋，一部经过全国人大代表表决的《税法》而非国务院自行扩大征收范围的房产税条例才是税收法治的题中应有之义。

“新国五条”风波贡献的另一则启示在于税法执行与税收政策应更多地展现民生考量。房产作为家庭财产的最主要部分牵动着亿万纳税人的心弦，所以在“新国五条”的具体细则制定上，应充分考虑房产面积、持有年限、购置数量的所得税政策，进一步加强科学化和合理化论证。

我国台湾地区应对房价高企所施行的《特种货物及劳务税条例》的一些亮点，可为进一步房价调控税收政策所借鉴。打击炒房族的有效策略在于保持房地产市场交投稳定，所以对房产交易的年限考量成为必要。台湾对于房产持有不足两年而交易的，课征10%的交易税，持有不足一年而交易的，交易税率增至15%。类似，住建部对满五年且为家庭唯一住房进行豁免也是这个道理，但仍不是一个科学合理的阶梯式递进方案。如，可考虑对持有五年以上的住宅交易所得免税，持有时间越短交易所得税率越高，持有时间越长增值部分的收益归属个人的越多，以此来熨平房产投机导致的价格过度波动。

另外还应考虑房产价格与置业数量。置业数量越多，则投机行为倾向越明显，税率就应越高。如第一套房，实际交易额在50万元以下部分的税率为1%，在50万元以上100万元以下部分的税率为2%，在100万元以上200万元以下部分的税率为3%，在200万元以上500万元以下部分的税率为4%，在500万元以上部分的税率为5%。第二套房就在上述累进税率的基础上各加1%；第三套房在上述累进税率的基础上各加2%，依次类推。这样的超额累进的税率设置具有自动稳定功能，不仅能抑制房价过快上涨，也能抑制房价过快下跌，保持房地产市场长期稳定。

重构房产税体系的根本性条件

在交易环节实行量能负担的课税政策仅仅是治标，重构我国的房产税制度是更为根本的解决之道。

当前我国土地及房地产税负结构失衡，交易环节收入畸高，保有环节缺乏设计。我国现行有关房地产的税收覆盖了房地产的开发、保有和流转三个环节。开发环节包括土地增值税、耕地占用税、土地出让金；流转环节涉及契税、营业税、印花税、所得税等；保有环节包括城镇土地使用税和尚未全面铺开的房产税。相比而言，保有环节的税负水平较低，原因在于目前个人非营业性房产属于免征范围，这也正是当前推行房产保有税制改革的焦点与核心所在。

随着经济的发展，个人拥有住房已经成为最基本和最普遍的房地产保有方式，而原本属于维系国民基本生存之居住条件的个人非营利性住房，已作为个人财富的象征。所以如何确定其免税的标准和条件，关系着房产保有税是否能够有效实现其功能，也在一定程度上影响着房地产市场运转的宏观调控功能的实现。

房产税之所以在全世界被青睐，成为地方政府的支柱税收，其主要原因是房产税被认为是一种收益税，而其他针对房地产各环节的税收往往从长期来看会进一步推高房价，本轮所得税的从严计征就是显例。近年来的房地产税收政策多出于调控目的，着眼于局部调整，未能形成完整的体系，对整个房地产市场进行有效调控；或是从抑制投资性购房需求入手，在流通环节，调整了营业税、个人所得税政策；或是在开发环节增大房地产企业成本，但这样的调整往往又以房价不断上涨为代价；而在保有环节，并未有针对囤积房产以伺机牟利之情形的税收调控政策，房产保有成本低，实际上意味着可以零税负保有多套房产，这才是房产税改革的主攻对象之一。

在当前地方政府“土地财政”独大的局面下，房产税的重构也有利于纳税人与政府的互动，为地方财政提供更好的公共服务打下基础。现行地方税体系中，由于税制结构不合理，加之税收征管力度弱，且成本高，地方税收的流失，严重限制了地方财政规模。现行的财政分权改革实际上造成了地方政府的“逆向软预算约束”。

由于财力不足，使得地方财政存在收支缺口时，地方政府往往在以下途径中选择考虑：一是在权限范围内开征新税或提高税率；二是中央对地方的财政转移支付；三是提高收费标准或增加新的收费项目；四是发行地方债券。在这四种选择中，以第三种更具可操作性，以至于一些地方政府转而依赖各种非税收入来弥补税收不足，从依靠企业到依靠农民和土地，从侧重“工业化”到侧重“城市化”。其中土地出让收入成为非税收入之代表，地方政府也日渐依赖于土地批租的“土地财政”收入。而加强对房产保有环节的征税，不仅对改善地方收入结构有着莫大的裨益，从长远来看，亦有助于推进地方财政收支规范化。

值得注意的是，从纳税人权利保护的视角看，房产税全面开征有几个前提条件必须满足。首先，应当明晰土地物权，延长土地使用年限，形成近似于产权的形态，否则房产税违背法理与人情。住宅70年使用权制度应当改革，与其年限到时再次缴纳土地出让金不如将使用期延长为500年甚至更长，这样的政策在国外不乏先例。政府对土地的财政收入由一次性的土地出让金转变为每年都有收益的房产税，这样才能使地方有关土地的财政可持续化，并且避免投资规模过大、土地浪费使用、房地价格过高的种种问题，并防止有关地方财政和土地资源危机的爆发。

其次，房产税开征必须遵循税收法定原则，由全国人大及其常委会以法律的形式明确依据。《立法法》第八条明确规定“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”方面“只能制定法律”。但我国税收实体法律体系中存在法律保留的严重缺失，现行房地产各税的法律依据均为国家行政机关制定的暂行条例，并由国务院、财政部和国家税务总局通过补充规定、通知、解释、优惠措施等形式来出台一些临时性、暂时性的政策和方案，立法层次低，缺乏国家税法应有的权威性和严肃性。如果房产税开征的法律依据不足，强行推进则可能引发一场公共治理危机。

第三，量能负担和累进性原则要求建立起全国或至少是地区性的房产信息登记系统，在税率、豁免制度上区分住宅用途，保证在打击炒房投机之外不至于误伤普通纳税人的合法权益。具体而言，自住与非自住房，无论在所得税项下，还是在房产保有税项下，其负担能力均有差异，在置业数量上对于空置和租赁住宅的税收政策也应当有所区别。

房产转让所得税该如何落地

文/闫彦明 上海社会科学院经济研究所研究员

多年来，“屡调控屡上涨”的房地产市场愈来愈成为“绑架”我国国民经济的关键领域。虽然有鄂尔多斯等部分地区因投机泡沫破裂而产生房地产市场崩盘的先例，同时又有中央反复表达的坚决调控的明确态度，但各省市房价依然在前段时间出现“量价齐升”的状况。

在此背景下，3月1日，国务院了“新国五条”政策，调控力度较往次再次升级，其中征收“房产转让所得税”等措施引起了社会各界和学界的巨大反响。

争赶“末班车”的心理预期分析

“新国五条”的，犹如一颗重磅炸弹抛向市场，在较短时间内引发了房地产中心“爆棚”、地产股连续跳水等一系列市场恐慌现象。据搜房网数据监控中心的数据，春节后全国搜房电话较2012年平均水平大涨30%，于节后第2周已达到历史最高点。但是3月1日“新国五条”细则出台后，全国搜房电话在此高点基础上再次上涨11.02%，购房者购房积极性不降反升。

从上海、广州、北京及其他一、二线城市的情况看，新政后普遍出现了房地产交易中心“排长龙”现象，商品房买、卖家成交意愿都显得非常急迫。根据有关媒体的调查，这些交易者绝大多数都是冲着即将开征的20%转让所得税而来。“新国五条”政策要求，“税务、住房城乡建设部门要密切配合，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。”虽然此前部分地区也提出过类似政策，但执行中可以按照就低原则选择按照房屋总价1%征收转让所得税，但新政的从严计征将改变这样的状况。

买、卖双方出于不同的心理预期，不约而同地选择要赶在新政细则推出之前搭上“末班车”。从卖方来看，与前两年的房价相比，一些房产投资、投机者的收益非常丰厚，此时如果按照20%计征转让所得税，其成本远远高于前两年。为免夜长梦多，所以要赶紧到交易登记中心办理过户。从买方来看，心理预期也很复杂，其一是担忧税收提高可能会在短期内推高房价，从而加大购房成本；其二是担忧在中心城区卖方市场主导的格局下，房东面对高额税收宁愿选择不卖或者推迟出售，从而出现房源减少的局面，使得购房可选择余地减小；其三是一些租房待购的年轻居民，担忧税收上涨会助推房屋租金的上涨，与其如此还不如尽早买房。

“20%转让所得税”仍存争议

政府部门多管齐下，动用日趋严厉的行政、税收、土地政策，彰显了加强房地产市场调控的决心，这也是我国实现国民经济可持续发展的必然选择。但就此次政策组合中“20%转让所得税”的问题却引发了各界的广泛热议，甚至给房地产市场造成了短期的冲击。引发争议的焦点主要体现在如下几个方面：

可能会在短期内推高房价。近来，国内各大媒体都高度关注了相关问题，并展开了大量的民意调查。如国内某网站的调查结果显示，83.4%的网友认为“新国五条”细则出台后“房价继续上涨”；对于出售住房所得20%缴个税，38.7%的人认为“卖家会将税收转嫁给买家，推高房价”；34.1%的人认为“投资客囤房，转售为租，房租上涨”。由此可见，居民对房价上涨的担忧占有很高的比例。

“一刀切”是否合理？按照目前各省市的商品房及商业地产价格，如果新政细则采取“一刀切”的方式，许多房产的个税都会大幅度上涨。但实际上，部分房地产转让采取按照20%缴纳转让所得税的办法存在明显不合理的地方，例如市场上大量存在的“房改房”，购买时不少都是数万元的低价取得，如果这部分房子也按差价20%进行征税，可能出现税收大幅度高于初始房价的尴尬情况，而这些房产是特定历史环境的产物。另外，很多居民在收入增加后有改善住房条件的需求，而对于唯一住房通过“小房换大房”的改善易也科以重税有些不公平，有悖于房地产市场调控关于打击市场投机行为的初衷。

操作过程中存在难度。例如，部分房地产交易在没有正规购房发票的前提下，税务机关能否准确确定所交易房产的“原值”？特别是一些年代较为久远、交易背景比较复杂的房屋，税务机关要充分掌握有关历史信息是非常困难的，对于这些类型的房屋按照新政征税比较难以操作。

居民综合税负过高。近日召开的全国政协会议上，部分委员提出，“国家财政收入增长每年都大幅超过GDP的增长，超过企业和居民收入的增长。”虽然2011年我国个税起征点上调到3500元，但与实际需求及国际情况相比，仍存在有待提高的空间。沿着这个思路，严格执行20%转让所得税，可能会进一步增加居民税负水平，不利于提高居民福利水平，也不利于扩大内需。

此外，针对此次“新国五条”，学界有评论认为，史上最严新政的出台，短期内或许有抑制房价过快上涨的作用，从长期来看却并未解决根本问题。

推动房产转让所得税合理落地

改革开放以来，我国逐渐推进房地产领域的市场化改革，并取得了阶段性成效，居民住房水平逐步提高。在此过程中，由于各省市在福利住房向市场化改革方面采取的措施、改革的力度有很大区域差异，同时也出现了房改房、福利房、旧公房、商品房、保障房等不同背景房产类别，今后在推出“新国五条”实施细则的时候，也应当针对不同地区、不同房产项目类别，因地制宜，积极推动房产转让所得税合理落地，杜绝“一刀切”措施的出现，真正实现“有保有控、打击投机”的调控目标。

执行“20%转让所得税”过程中，关键问题是要在坚决打击投机行为的同时，积极为刚性需求、改善型需求的有序释放创造政策环境，使这些需求成为支撑房地产市场的中坚力量。

此外，地方政府也需加快完善政策操作细则，使政策具有更强的操作性、针对性。一是针对社会担忧的部分缺乏历史交易信息、难以准确确定所交易房产的“原值”等类型的房地产，可以考虑仍按照总价1%的税收政策执行，但是对于造假瞒报房屋信息等现象，应当诉诸法律程序，给以严厉打击。在此过程中，进一步加强各类型房屋的历史信息整理工作，完善相关数据库，提高交易信息的可靠性；

二是需要明确，在交易过程中差额计算是否纳入二手房的装修、维修、物业、中介费、贷款成本等相关费用，在不同地区、不同省市则可以酌情区别制订细则；

三是需要明确房改房、福利房、旧公房、政策性住房等一些特殊类型房屋，在交易过程中是否也征收20%的转让税，也需要区别对待，对于属于国家奖励范围的政策性住房可以考虑免收20%的转让所得税；四是应当建立政策调整机制，各省市在推出政策细则后，应当积极、动态开展政策效应的评估工作，针对房地产市场因调控而出现的各种新问题、新特点，给予一定的政策调整空间。

避税“妙招”的法律风险

文/周月萍 上海市协力律师事务所高级合伙人

郝肖赞 上海市协力律师事务所律师

《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（以下简称“新国五条”细则）被业内不少专家解读为房地产调控实质性的加码和升级。从长远来看，这一旨在打击投机的政策本意，最终会在民间酿成何种避税版本？又会引来哪些社会及法律问题？笔者从法律视角一一探析。

可预期的避税版本和法律怪象

“新国五条”中“按转让所得的20%计征”的规定将使税负成为老百姓二手房交易沉重的负担，因为产生的税负最后很可能转嫁给购房者，促使购房成本增加。为了避开二手房转让过程中产生的大笔税费，很多购房者会绞尽脑汁，试图通过各种手段进行避税。这种主观上为了达到避税目的，而不惜采用各种虚假方式的现象，势必会扰乱视“双方真实意思表示”为王道的市场交易规则，甚至违背传统的社会伦理道德观念，诱发各类不稳定因素及系列法律问题。

手段一：通过“阴阳”合同避税

所谓“阴阳”合同，是指二手房买卖双方签署两份合同，一份合同是真实成交价格，另一份合同是为了规避个税的虚假成交价格。以一套原价100万元，实际成交价格200万元的二手房为例，如按新政计征20%的个税，则卖方需缴纳20万元税；如通过签署“阴阳”合同，将成交价格改为150万元，卖方只需缴纳10万元税，比以真实价格成交少缴10万元，而买家只需以现金形式补足“阴阳”合同间的差价部分50万元即可。

但从目前上海个税实际征缴情况来看，税务部门会对明显低于市场价格成交的二手房进行价格评估，如发现成交价格低于评估价格的，交易双方必须按照评估价格进行征缴。因此，“阴阳”合同规避个税存在法律风险。

另外，因为在房产交易中心备案登记的成交价格低于实际成交价格，如果买家五年内再次出售，因为其登记的购买价格低于实际成交价格，导致再次转让时所得税的增加。因此，对购房者而言，卖方实际上是通过压低成交价的方式，增加了买方将来再次转让房产时的成本，这无疑有损购房者利益。

手段二：通过假离婚再复婚避税

各种避税办法中，最“损”且号称最简便有效的一招，则是通过离婚、结婚实现。

这种避税方法共分三步，第一步，买卖双方夫妻离婚；第二步，卖方房主与买方异性结婚，房产证上加上对方名字，然后离婚，房屋归买方异性；第三步，买卖双方夫妻各自复婚。这样一来，二手房过户的总费用只需要结婚、离婚费及房产证更名的费用，表面上看可以节省几万乃至几十万元的过户费用。

这种暗度陈仓、曲折复杂的避税方法，看似可行，但由于牵扯到互不相识的夫妻，期间变数过多、太过复杂，需要冒的道德风险太大，在这个离婚率居高不下的社会，万一离婚后，对方拒绝复婚了，反而是“赔了夫人又折兵”，得不偿失了。因此，这种有悖传统的道德伦理和社会秩序观念的假离婚，实不可取，否则，和房市真都要乱了。

另外，为了避税而假离婚后，如果“不幸”弄假成真，假离婚变成真离婚后，之前夫妻双方签订的财产分割协议均非一方或双方真实意思表示，这势必导致社会纠纷及诉讼案件的增多，产生社会不和谐因素，实不可取。

“新国五条”新政出台后的相关建议

针对“新国五条”细则是否会“误伤”改善性需求和刚性需求的担忧，及因此可能会出现的各种避税手段导致的一系列社会及法律问题，笔者认为，楼市调控细则已包含在新政中，但还需各地政府“翻译”成可操作的具体条款。20%个税政策的实施细则应该尽早清晰化，以避免市场对新政的恐慌或不理解，出现不理性地扎堆买卖房产现象，并导致房地产市场价格不降反升，违背新政本意。

另外，各地政府在出台实施细则时，应根据自身实际情况，不同城市“量身定做”相应的配套政策，以避免在楼市调控中“误伤”刚需及改善性需求。对刚需及改善性需求的购房者应实行“定向宽松”，譬如继续严格执行2006年国家税务总局《通知》中关于确保纳税人合法权益的规定。诸如，“对出售自有住房并拟在现住房出售1年内按市场价重新购房的纳税人，其出售现住房所缴纳的个人所得税，先以纳税保证金形式缴纳，再视其重新购房的金额与原住房销售额的关系，全部或部分退还纳税保证金”；“对个人转让自用5年以上且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税”等，切实达到抑制投机性需求、支持合理需求的政策目的。

自古以来，中国的老百姓们素有先安居后乐业的传统思想观念。自我国房改以来，大量商品房的涌入的确解决了一部分人的安居梦想，但由于受各种因素影响，商品房价格节节攀升，现已是高处不胜寒，足以让普通的工薪阶层及家庭倾其大半辈子心血。

为解决百姓们朴实而艰辛的安居梦想，国家亦在不断加大保障性住房建设力度，“新国五条”细则第四条亦提出“加快保障性安居工程规划建设”。但地方政府如何将这些政策落地，仍是目前中央及地方政府重点关注的议题。只有解决了普通百姓的安居问题，才能缓和房产市场供求矛盾，并最终使房价回归理性。

对于“新国五条”带来的税负影响及短暂的市场震荡，笔者呼吁，市场各方需理性对待，拭目以待新政及后续政策的出台；作为地方政府层面，笔者建议尽快出台实施细则或征管细则，尽量缩短政策衔接的过渡期，以促进市场稳定有序。

美国房产税的经验与启示

文/张克 清华大学博士

美国财产税是地方政府的主要自有财源，在美国历史上甚至一度占到美国地方政府收入的绝大部分。财产税中的不动产税也就是我们所说的在房产保有环节征收的房产税，以其收入与支出、税负与公共服务对应性强的特点展现出较强的生命力，经过长时间的改革，已发展成为美国财产税中最为核心的部分。值此中国房产税即将全面推行之际，探究美国百年房产税的经验教训以资借鉴，对我国房地产市场调控与民生保障工程的完善有着重要的意义。

“以支定收”确定税率

与很多国家不同，美国大多数地方政府的房产税率并不是由法律规定的一个固定税率，而是根据地方年度支出总需求倒算出来的。其根本原因是美国“以支定收”的财政管理制度，具体而言就是根据议会确定的每年需要政府提供的公共服务数量，在此基础上确定支出数额，然后按照掌握的税基评估情况，倒推出适用税率。

房产税的税负主要取决于法定税率，法定税率一般在地方政府常规预算程序中确立，每年通过一次。地方政府会对其管理区域的不动产进行估价，确定应纳税财产的价值，并把这些财产的评估价值汇总，减去财产税收减免数额后，就是应纳税财产的总价值。地方政府再确定其下一财政年度的预算总额，以及除了不动产税以外的其他收入总额，两者的差额就是政府要征收的财产税总额。

财产税之所以是最后才确定的税收收入，是因为其主要的投向是辖区内的公共服务，例如市政、消防、园林、教育等均等化的公共物品。从理论上讲，一个区域财产税征收的多与少是由本辖区纳税人决定的，如果纳税人认为不需要更多的公共服务，则可以通过该选区民意代表提出削减某些预算的提案，进而少交财产税；如果纳税人认为地方政府应该提供更多的公共服务，那么他也会心甘情愿地多缴税。这样“以支定收”的财政制度可以使得纳税人权利意识彰显，通过预算实现对政府行为的控制。由于税收来自于每个公众自身的收入，使得公众有更大的激情去参与行政事务，提升公众参与地方治理的程度。

利用GIS进行房产价值评估

美国房产税税基的确定依赖于独立于征管机构的评估机构，一般3-5年对各类财产价值进行评估，评估后得出公平市场价格，再将公平市场价格乘以估价折价比率得到税务部门的征税依据。

地理信息系统（GIS）已经成为美国社会中政府实施公共治理的主要工具，在房产税征收管理中得到广泛应用。GIS作为一种税基评估的辅助工具，发挥着举足轻重的作用。以美国伊利诺伊州为例，该州政府使用的地理信息系统涵盖全州2800个征税图，近200万财产税纳税人的房地产数据在税图上都可以查询。

房地产评估机构根据GIS和价格计算法评出每块地块的房产价值后，要向纳税人发出通知，告知其房产的纳税价值，若纳税人有争议，可以向做出评估房地产价值的评估机构提出上诉，也可以向机构上级提出上诉；若仍无法解决争议则可以向法院提出诉讼，评税官要根据仲裁或法院的判决结果修改或维持房产的计税价值。

税收抗争重建地方政府合法性

美国房产税制度经历了较长时期的历史变迁，财产税占地方财政收入比重逐步降低的结构性变化也产生了一系列政治、经济风险，应当重视其中的经验教训，为我国的地方政府财政体制改革和公共治理提供参考。

曾任布什总统幕僚的肯尼思贝尔认为，“现代美国是在1978年成型的，那一年的思想是现代美国的开端”。那些年，对美国地方政治影响最大的是70年代的一系列税收抗争运动。随着经济繁荣的到来，房地产价值一路飙升，家庭不动产税基也随之猛增，因此人们缴纳的财产税也增加，导致税负沉重。民众的不满情绪在民意测验中非常强烈，认为房产税税负过高，指其为最坏的税种。政治家在地方政治运作中，利用了民众的不满情绪进行政治博弈，试图去改变地方治理的合法性基础，在此过程中以加州13号提案与马萨诸塞州“二又二分之一”提案最为著名。

加州的13号提案要求将所有财产按照其实际价值1%的统一税费进行征收，除非按程序重新动议、表决，否则不能增加新的税收。这被认为是美国保守主义的开端。加州的商人组织、工会组织、民权团体和政府部门雇员强烈反对此项提案，但与保守党人士贾维斯等动员起来的反对派相比处于劣势。13号提案中的很多内容其实对中国人来说并不是很遥远：一，限制财产税收为现价的1%；二，将房产价格调整限制为每年不超过2%，限制通胀带来的税基增长；三，禁止对房地产交易征税。

与此类似的还有马萨诸塞州的“二又二分之一”提案，其重要内容是限制本州各自治市的不动产税收增长。所谓“二又二分之一”是指作为提案主要内容，即对财产税实际总体税率，以及作为税基的房地产价值增长，都限制为2.5%。这些限制措施带来的影响是较为直接的，各自治市来源于财产税的财政收入将会面临日益下降的局面。因为从1980年以来，美国各地的年通货膨胀率一直就高于2.5%，这就意味着地方政府的真实税率弹性实际上是负数，财产税收入一直处于下降的趋势。

在民意驱使和经济形势双重作用下，越来越多的地方议会对财产税进行了限制，一些州将自有住房的纳税人排除在外。为取悦选民获得支持，进一步的税收政策将中低收入人群、老年人、残障人士作为受益对象。

这类“断路政策”旨在减轻老年人和低收入家庭税收负担，根据人们的收入水平来确定财产税税收补助。房屋所有者的收入与其税收负担能力的变动趋势并不完全一致，例如退休公民的房地产由于经济发展、公共服务改善等原因价值持续上涨，其所面临的财产税税负也相应提高。而退休人士的支付能力却是不断降低的，愈加高昂的房产税对他们来说是一个沉重的负担，这时房产税的减免政策就越来越多地出现。

财产税财源的减少使得美国地方政府更多地依赖收费、使用者付费和工商税收去筹集财政收入，政府合法性的内涵和模式产生了巨大变革。美国人逐渐意识到，地方政府是由抗税者建立的，政治家是公仆，不是主人。地方政府治理的合理性，前所未有地在税收抗争运动中，在代表各种利益的政治博弈中，得以重建。

但值得警惕的是，随着房产税收入的减少，地方对财产税的依赖性减弱，收费、地方债券、营业性收入甚至是衍生金融产品收益等波动性较大的财政收入逐年增加，使得美国地方财政收入经常处于不稳定状态。同时，美国财产税萎缩的趋势，逐渐影响着美国地方政府管理体制的变迁，使得效率标准成为地方政府治理的首要目标，许多地方政府施行市政经理制，企业化倾向明显，而更为重要的公平、平等和正义等价值则被忽略。

对中国房产税扩围的启示

第一，重视核定税收减免。个体的负担能力与房屋价值并不总是向一个方向波动，尤其是在我国个人收入差距加大的情形下更是如此。完善税收减免制度不仅是出于税收公平的要求，更是提高公众认可度的好方法，尤其要考虑缺乏收入来源的贫困阶层、退休和失业群体。

第二，加强税基评估管理。税基评估是世界各国房产税征管中最容易受到争议的部分，同时也是财政风险与危机的触发点之一。税率相对固定，应纳税额的多少主要取决于税基，而税基是由人主观评定的，存在着巨大的寻租空间。应当建立独立于征税机关的评估机构，培育社会力量参与税收治理活动，甚至可以考虑由居民或代议机关选举产生。

第三，提高公众参与程度。美国房产税的经验教训启示我们，房产税与地方治理合法性密切关联，只有使得更多的纳税人认可、同意房产税并以此行使自己的政治参与权利，才能有效地避免税收抗争运动诱发的社会不稳定因素出现。进而以房产税的全面开征为契机，改变传统零和博弈的征纳关系模式，由政府垄断治税走向税权公共治理之道，以社会公共福利为政策目标，强化税权治理的公共参与，建立信任与信息共享，坚持税收法定主义。