论我国政府危机管理中的公共政策制定

摘要

现阶段是一个危机高发的时机，危机中的政策制定是任何关于政策制定的讨论所无法避免的。本文通过对我国危机管理中公共政策制定的问题进行分析，进而提出走出危机管理公共政策制定困境，全面提高应对突发危机事件能力的一些建议。

关键词

公共危机　危机管理　公共政策

任何国家和社会，在任何时期，都不可避免地会经受各种人为的或自然的突发事件，严重的甚至会引起公共危机。近年来，我国的公共危机爆发频率急剧增加，影响领域也愈加广泛。从2008年汶川大地震，到美国“次贷危机”引起的世界性经济危机，再到今年的玉树地震等公共危机的爆发，对我国的社会、经济造成了巨大的冲击。因此，如何制定有效的公共政策并建立一套完整的公共危机管理机制，以应对这些公共危机和提升政府及整个社会的危机管理能力，成为目前我国公共政策领域特别关注的热点问题。

一、危机管理与公共政策概述

（一）危机管理的含义

公共危机造成的危害主要影响到社会公共生活，因此，作为公共服务的提供者，政府有义务肩负起处理危机所带来的公共危害和社会失序的责任，缓解危机产生的负面影响，尽量减少危机带来的损失。政府危机管理，就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。

（二）公共政策的含义

公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域，人们对公共政策含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同。行政学鼻祖、美国学者伍德罗・威尔逊认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。我国学者陈振明认为，公共政策是“国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称”。

二、我国政府危机管理中公共政策制定存在的问题

（一）政府与公民危机意识淡薄，对危机反应迟钝

在稳定的和平时期，政府工作人员往往缺乏危机意识，政府的危机管理政策更是缺乏。在危机发生时，不少政府部门不能及时发现问题，结果导致问题蔓延，危机不断深化发展直至爆发，此时才紧急动员，各地的信息通过垂直系统汇集到中央，再把对策扩散到全国，经过多次反馈决策才逐渐完善。虽然政府能在危机爆发期和衰退期加以控制，但是在危机发生和初始阶段反应迟钝，决策不够果断，公共政策制定进程缓慢。

（二）危机管理信息沟通机制不完善，影响政策制定效率

政府作为危机管理的主体，能否迅速地对危机做出反应，完备的信息系统起着关键作用。我国中央一级的多数信息机构的信息处理能力较强，但信息搜集能力普遍较弱。信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往只是根据上级下达的任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关并未明确提出要求的信息不能及时搜集。对于哪些信息应报告和公开、应通过什么渠道报告、信息报告的时限等都没有明确的制度规定，而且在缺乏有效监督的情况下，瞒报、虚报、漏报的现象时有发生，导致决策机关不能及时获得准确的信息，因而影响正确及时的决策。

（三）危机管理决策技术和手段还有待创新

在我国目前的应急管理中，还大量存在着从自己的经验出发“拍脑袋”、“开碰头会”的水平上。决策者不能有效利用各种先进的决策技术与方法，比如各种信息技术、人工智能技术以及运筹学、规划论、对策论、数学模型等决策技术与方法。

（四）应对突发性公共危机的政策体系法制化程度不够

随着我国社会危机形态已日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大等特点，将危机管理纳入法制化轨道才是必由之路。2003年5月9日《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，标志着我国突发性公共危机的政策体系已开始初步构建。还有《法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《紧急状态法》等一些应对危机的法律和法规。

（五）危机管理中公众参与政府决策的机制还不够健全

广泛的社会参与可以消除负面影响，降低政府政策执行和处理危机的成本。但是在危机管理的实践中，公众参与政府决策的机制还很不健全。主要表现在：（1）公众间接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实；（2）公众参与的组织化程度较低，主要是以单个个体为形式参与公共政策制定；（3） 公民参与危机管理缺少有效监督；（4）政府部门与民间非政府组织的沟通协作不强，不能有效地吸纳民间社会组织参与危机管理。

三、走出危机管理公共政策制定困境的建议

（一）树立危机意识，把危机问题纳入公共政策议程

把危机问题纳入公共政策议程，使危机得到政府部门的足够重视，是政府部门着手处理公共危机的前提条件。危机的爆发虽然能够促使一些问题尽快提上政策议程，但是鉴于危机的特性，为了保证危机能够及时有效地进入政府的政策议程，降低危机造成的损失，就必须增强全民的危机意识和危机管理能力，通过对公共信息的传播、向公众开展危机教育，根据危机的来源和各种特点，产生和发展的原（下转第51页）（上接第33页）因，可能带来的危害向公众作广泛的介绍，提高他们的危机应对能力，增进整个社会应付危机事件的心理承受能力。在平时组织的正常运转中要树立危机警觉意识，一旦危机被察觉和认定，它就必然被列入政府的政策议程，而且会排在最优先的位置，其他一切政策问题都必须为之让路，因为事态的严重性不允许决策者拖延不决。

（二）建立有效的信息沟通协调机制

在危机状态下，由于时间紧迫，决策者及其辅助人员和机构部不可能有很多的时间去搜集大量信息。因此，构建有效的信息沟通协调机制，以畅通信息传播和反馈渠道，尽量避免或减少政策信息的不对称性，是推进危机管理中政策制定科学化民主化的重要途径。借助现代信息和通信技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛沟通网络，拓宽公众与政府之间的沟通渠道。

（三）提高危机型公共政策的技术创新能力

1、在危机状态下，政府制定公共政策应注重政策工具的灵活运用。政策制定者可以充分利用各类知识基础设施，包括各级学校、研究实验室、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，从而提高政策系统的规范化和科学化。

2、公共政策制定者还要创新决策方法。要成立专门的独立组织机构，公开危机诱因，帮助公众掌握预知和预防危机事件的方法。采用定量分析方法与定性分析方法，运用数学模型，为危机决策和管理提供新的方法。

（四）建立政府危机管理中政策合法化程序

作为管理危机事件的政策不能够超越现有的制度和法律，方案出台后，必须将该方案合法化成为真正具有权威性的政策，才能使之能得到有效地执行，从而减少政策在实际运行中的阻力。

1、政府内部应该进行有效沟通，充分整合人力和物力资源，做到政策合法化的效率和适当。危机面前， 内部首先达成一致与信任，为了使危机尽快得到妥善解决，相关部门必须密切配合，在各自的权限和职责内进行有效的沟通和整合，为政策合法化创作良好的条件。

2、建立政府危机管理中政策合法化的“权变”程序。危机事前具有突发性、不可预见性和时效性，政策合法化依凭一种固定的运行模式和程序可能会影响到政策的实施。在危机面前，在法律制度规定的范围内，政策合法化的主体可以在政策合法化程序上有选择的余地，不至于造成危机面前政策的实施僵化、失灵。

（五）优化公民的参与机制，动员社会各方面力量

政府在应急管理中，要注重统筹兼顾调动各方面的积极因素，提高社会动员能力，在危机到来时，可以在最短的时间内形成“一方有难，八方支援”的动人场面。虽然政府是应对危机的主要力量但是依靠政府的力量应对危机存在一定的局限性。因此，有效的危机管理离不开全社会力量的参与。主要从三个方面：第一， 媒体作为一种重要的社会力量，在危机管理中有着重要的作用。第二，在危机管理中，政府要重视发挥专家在公共政策制定中的作用。第三，在危机管理中，相对政府的大包大揽，非政府组织的积极参与具有显而易见的优越性。

参考文献

[1]郭济．公共政策.北京：中共中央党校出版社，2004.

[2]陈振明．公共政策学.北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]王满船．公共政策制定：择优过程与机制.北京：中国经济出版社，2004.

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