明确监管职责确保健康发展

近年来，随着小额贷款公司逐渐发展，对规范民间资本、促进三农经济，改善农村金融服务，缓解中小企业贷款难起到了积极的作用。但由于小额贷款公司的一些基本问题尚没有规定或规定仍有不合理之处，以及其本身所具有的业务单一性、设立门槛高、监管主体不明确、风险控制能力低等等特点，必然会带来一系列法律问题。为促进有关部门强化对融资性担保机构和小额贷款公司的监督和管理，既要严防非法集资行为，又要加大对企业的支持力度，尤其是在当前经济下行压力依然存在，民间借贷风险凸现的情况下，及时掌握了解小贷公司、融资担保公司的发展经营状况、对防范金融风险更具有重要的现实意义。

一、基本情况

截止2015年6月末，东川区共有5家小贷公司，4家融资性担保公司。

昆明市东川区玉泰小额贷款有限公司于2009年11月22日正式开业，成立时的注册资本为1000万元，最大股东为昆明玉泰房地产开发有限公司，持股比例为30%，员工13人；2010年7月，根据市场需求及小贷公司的自身经营发展需要，东川区玉泰小额贷款有限公司将注册资本增至4000万元，股东8名，其中：法人股东2名，自然人股东6人。最大股东仍为昆明玉泰房地产开发有限公司，出资额1200万元，持股比例为30%。

昆明市东川区环宇小额贷款有限公司于2011年5月10日正式开业，注册资本1000万元，股东9名，其中：法人股东1名，自然股东8人，最大股东为昆明市东川环宇房地产有限公司，出资金额300万元，持股比例为30%，员工10人。

昆明市东川区瑞成小额贷款有限公司于2012年6月28日正式开业，注册资本3000万元，最大股东出资金额900万元，持股比例为30%。

昆明市东川区祥玉小额贷款有限公司于2012年6月7日正式开业，注册资本3000万元，自然股东8人，最大股东出资金额900万元，持股比例为30%。

昆明市东川区荣瑞小额贷款有限公司于2013年5月8日正式开业，注册资本10000万元，股东7个，最大股东全利矿业有限公司4000万元，持股比例为40%。

昆明市裕鑫融资担保有限公司、昆明乾贯融资担保有限公司注册资本均为5000万元、昆明市东川区裕民融资开发有限责任公司注册资本13000万元、昆明融流融资担保有限公司注册资本3000万元，其中鑫融资担、裕民融资公司属于政府财政出资的国有独资公司，乾贯融资、融流融资公司属于自然人出资的有限责任公司。

二、业务发展情况

小贷公司贷款对象主要是辖区工矿小企业、个体工商户、农村种植养殖户，主要采用信用贷款与抵押贷款的方式，截止2015年6月末，小贷公司贷款余额21693万元，比年初增加291万元。其中不良贷款5148万元，占比为24%，比年初增加728万元，比去年同期相比增加2132万元，呈逐渐上升趋势；营业税、所得税46万元，资产总额20412万元，负债总额288万元；贷款主要以一年期为主，贷款利率是人行基准利率的1～4倍，在规定范围内。都未向银行业金融机构融入资金。由于当前地方经济形势低迷，小贷公司业务明显下降，不良贷款风险逐步显现。

6月底，4家融资担保公司担保金额14201万元，比去年同期增加3601万元，无担保违约情况。鑫融资担、裕民融资公司是由当地的财政局牵头组织的政策性担保公司，其担保项目多是当地的公路、职业成人教育中心等基础设施建设，对当地的中小企业贷款相对较少。主要以支持提高当地的经济总量起重要影响的项目建设，拉动当地经济建设，增加当地的税收为主要目标，出现风险由当地财政局承担。各家融资担保公司业务与往年相比，明显出现萎缩趋势，其中今年上半年仅新办1211万元，昆明融流融资担保有限公司自2013年就没有发生任何业务。由于目前矿业、房地产市场不景气、风险较大，因此担保项目对矿业、房地产已经拒保，而转向金额小、风险小、周期短的个人消费贷款项目的担保。

乾贯融资、融流融资公司属于商业性担保公司，按照国家的规定，担保额度可以放大5～10倍，担保公司的利润主要来源于向需要从银行贷款的企业提供担保，收取担保费。

三、存在问题

（一）对小额贷款及融资担保公司的监管不明确

银监会和央行的《关于小额贷款公司试点的指导意见》称“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监管管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县城范围内开展组建小额贷款公司试点”。即小额贷款公司是由省政府指定的省金融办或相关机构负责监督管理，并承担可能出现的试点失败的损失，但以上主体都不具备行政主体资格。在实践过程中，“相关机构”到底是指哪些机构，到目前为止，没有任何一部法律法规对此作出明确的规定。而且，各地对监管主体到底从哪些方面进行监管没有统一口径。造成了对小额贷款公司的多头监管或监管空白，使监管在操作上失去了可操作性，流于形式。根据《云南省小额贷款公司管理办法》规定，人行、银监、金融办均负有管理职责，但对管理职责权限范围、如何管理、管理到何种程度缺少全面详尽的规范性制度。

担保公司同样面临这样的问题，担保业在我国至今没有形成统一的监管体系，什么样的公司可以进入担保行业、哪一个部门对担保行业的业务规范进行指导和管理，现在都还是空白，担保体系自身也被诸多难点所困扰，信用担保业相关的法律法规建设滞后，担保机构规模小、担保机构内部业务操作程序不完善，风险管控制度不健全。

（二）风险控制相对难

小额贷款公司的服务对象是“三农”和中小微企业，服务对象的规模偏小，他们大都信用等级差，资质不佳。同时，在实际操作中，由于一些小额贷款公司自身规章不健全，管理不规范，工作人员缺少必要的专业知识，在面对农村整体信用制度不健全的大环境下，使原本就存在高风险的小额贷款公司的抗风险能力显得更加单薄了。另外，由于监管不到位或缺失，现实中，究竟有多少担保公司真正从事的是担保业务，小贷公司是不是完全在从事小额贷款业务，不得而知，潜在风险不言而喻。

（三）部分小额贷款公司和融资性担保机构具有潜在风险

部分小额贷款公司和融资性担保机构在依法合规和风险管控方面缺乏有效约束，热衷于担保业务之外的高风险、高收益活动，存在较大的风险隐患，主要表现在：一是账外经营，以公司的名义暗地从事高息放贷和高风险投资，容易导致资金链断裂形成较大风险损失；二是资本金不实的风险，尤其是以政府财政部门名义成立的担保公司，大多数存在资本金不实、不到位的情况；三是部分小额贷款公司和融资性担保机构资金大多数在本公司关联企业和利害关系人之间流动，存在实际控制人和关联交易风险。

（四）担保公司自身的发展直接影响到企业融资难

从我们调查了解的情况看，多数银行为减少偿债风险，往往将担保门槛设立较高，多数银行要求与其开展合作的担保机构注册资本金应在1亿元人民币以上，且必须为实缴资本，同时必须有一定从业经历，达到一定业务量，但大多数担保公司达不到这项要求，业务量造成国有银行难以与其合作。据有关资料反映，企业通过担保公司担保，其贷款利率是其通过直接向银行贷款的1.5～1.75倍，沉重的担保费、保证金等费用开支无形中增加了企业的负担。同时，由于担保公司信用评级等制度有待规范化和标准化，导致许多当地企业无法从当地担保公司获得担保，只能舍近求远，更加剧了企业融资成本。实践中，如果一家中小企业到银行贷款，银行说只要担保公司肯担保，就放贷。但是担保公司所担保的企业出现风险，100%全部转嫁给担保公司，银行几乎是无风险贷款。

四、建议

（一）加快相关立法进程

小额贷款公司和担保公司在我国的发展还处于起步阶段，有关法律还很不完善，这就要求社会各方面为其发展创造良好的法律环境，加快《小额贷款公司法》、《担保公司法》的出台。

通过立法明确小额贷款公司、担保公司的性质，规范设立制度，确定具体主管机关、明确监管职责分工。对公司的准入、公司运行及退出的全部运作过程进行监管，注重各法律法规之间的协调，对其规定有不一致的地方进行必要的修改，以促进小额贷款公司和担保公司的进一步健康发展。

（二）建立各部门联动监管和行业自律

2014年，东川区政府曾针对东川房地产市场、民间借贷领域凸现的一系列借贷风险，在全区范围内开展了规范民间借贷行为，打击非法金融业务活动的专项治理行动。

由区政府、区金融办、区局、区财政局、区经科信局、区地税局、区司法局、区维稳办、区公安局、区工商局、区文体广电旅游局、人民银行东川支行、区银监办等各部门参与的规范民间借贷工作领导小组，对全区民间借贷，非法金融业务活动等行为进行全面细致排查，对银行业金融机构、担保公司、典当行、投资公司、寄售行、小额贷款公司等机构进行全面检查，对从事非法经营活动的机构依法进行清理整顿，然而，由于民间借贷活动的隐秘性等特点，因此虽然动作很大，但实际收效甚微。

金融办、商务、公商、税务、公安以及合作银行等部门应加强合作，建立行之有效的长期联合监管机制，掌握公司资金往来运作的全部信息，发挥合作银行的资金使用监管责任。按照“谁审批设立、谁负责监管”的原则，督促地方监管部门切实履行监管责任，把工作重心从机构审批转移到加强监管上来；同时加强社会监督和行业自律，以行业协会等监督方式，对于存在违规经营、非法集资、暴力催债的公司进行有奖举报，调动社会监督和行业协会监督的积极性。

（三）构建稳定的银保合作长效机制

在有效防范风险的前提下，适当降低与银行业机构合作的担保机构注册资本门槛使更多资金实力较强、管理规范的融资性担保机构与银行业机构建立长期稳定的合作机制，鼓励银行业机构加大金融产品创新力度，对优质项目担保贷款利率适当下浮，降低担保公司风险，实现银行、担保机构与中小企业的共赢。此外，还要积极推进信用建设，推动小贷公司和担保机构尽快接入人民银行征信系统。

（四）加强风险防控

提高小额贷款公司和担保公司的风险控制能力，政府有关部门应加强对小额贷款公司和融资性担保机构监管工作的组织领导，督促监管部门强化风险意识和责任意识，严肃查处违法违规活动，适时开展针对小额贷款公司和融资性担保机构的全面风险排查工作，创新检查方式、摸清风险底数、堵塞风险漏洞、排除风险隐患，切实防范并及时化解系统性、区域性风险。