德州市“合村并居”建设新型农村社区的经验与启示

摘要： “合村并居”建设新型农村社区，是德州市推进城乡经济社会发展一体化制度创新的重大探索。本文结合实地调研，梳理德州市“合村并居”建设新型农村社区实践的主要做法，分析其经验与启示。

Abstract： Combining villages and habitats to build a new rural community is a major exploration of system of innovation of Dezhou government advancing the urban and rural economic and social integrated development. Based on field research， this paper summarizes and analyzes its main approach， experience and revelation.

关键词： 合村并居；新型农村社区；德州模式

Key words： combining villages and habitats；new rural communities；Dezhou mode

中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）33-0071-02

0 引言

马克思在《哲学的贫困》中写道：“消灭城乡间的对立是社会统一的首要条件”，“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”[1]。我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。当前，全国各地都在积极进行推进城乡一体化的制度创新探索。天津“宅基地换房”、重庆“地票”制度、嘉兴“两分两换模式”等一个又一个明星模式不断涌现。这些地方政府创新，有的取得了很好的成效，但在一些地方也出现了“农民被上楼”的负面报道。德州市的“合村并居”建设新型农村社区工作则显得更为踏实。德州市2008启动合村并居建设新型农村社区试点工作，2009年全面推开，三年多的时间，这一工作取得了显著成绩，走出了一条通过“合村并居”建设新型农村社区来推进城乡一体化建设的成功道路。《新闻联播》、《人民日报》、《农民日报》等媒体进行了重点报道，但未见负面新闻。课题组于2011年5月至2012年6月多次赴德州调研，重点走访调查了德州市德城区天衢街道办事处肖何庄社区、黄河崖镇二十里铺社区、黄河崖镇馨秋社区、新华街道新园社区、庆云县中澳社区、德州乐陵市（县）希森三和集团和梁锥希和新村社区、希森马铃薯产业集团和许家新村社区等社区与企业，通过实地访谈、查阅资料、案例分析等研究方法，努力探寻德州模式的经验与启示。

1 德州市“合村并居”建设新型农村社区的背景与缘起

德州市位于山东省的西北部，辖一区两市八县和两个经济开发区（平原县、齐河县、陵县、临邑县、武城县、宁津县、乐陵市、禹城市、夏津县、庆云县、德州经济开发区、德城区）193个乡镇，总面积1．03万平方公里，人口560万。德州是一个农业大市，农业人口403.6万。近年来，德州市以“发展品质农业、建设农业强市”为目标，不断加大农业投入，深化农业结构调整，深入推进农业产业化经营，农业农村经济保持了良好发展势头。但是德州村庄多、村庄小、布局散、设施差，一定程度上障碍了农业农村的进一步发展。山东省人口9300多万，建制村却多达8万个，比河南和江苏分别多出3.2万个和6万个。德州市农业人口占全省6.4%，而建制村数量却达8319个，占全省10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756个，占57%，最小的村仅29人。全市城镇化率为38%，比山东全省平均水平低10.3个百分点[2]。这种结构直接导致了四个问题：一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村年平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是村级班子力量偏弱，很难选出能带领群众致富的能人。三是村庄多，居住分散，基础设施建设成本高、效果差。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。四是农村宅基占用土地过多，浪费严重。针对这一现状，2008年德州市启动“合村并居”建设新型农村社区推进城乡一体化的改革行动。

2 德州市“合村并居”建设新型农村社区的主要做法

德州市“合村并居”建设新型农村社区的具体做法与步骤，主要包括以下五个方面：

2.1 合村子，选班子 2008年下半年开始合村并居试点。2009年上半年，按照“保留自然村，合并行政村”的安排，各乡镇（街道）积极推进行政村合并。全市由原来的8319个行政村合并为3123个社区（村），减少5196个，村均人口由547人增加到1353人，行政村数由过去占全省1/10，减少到1/24[3]。工作中，主要采取农村社区整合、城中村改造聚合、强村带动、产业联结、村企结合、自然村恢复、邻近村合并等7种合并模式。为确保无震荡改革，制定了村庄合并后，原行政村、组的土地承包关系不变，原行政村的各项承包、租赁合同及合理优惠政策不变，原村级资产、债权债务不变，原自然村村名不变，原行政村村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低“五不变一不降低”政策，解除了农村干部群众的后顾之忧，确保了村庄合并工作的顺利推进。

2009年下半年，按照“凡合必选”的原则，遵照国家、省有关法律法规，创造性地出台了村庄合并和农村社区村民委员会选举工作的意见，大规模进行了社区班子民主选举。全市190万选民参加了投票，社区选民平均参选率达到85%以上。通过好中选优，一批工作能力强、群众威信高的党员干部被选入社区领导班子，社区、村干部平均年龄下降了4.6岁，高中以上文化程度占57.5%，社区书记、主任中有企业、有项目的致富能人占到54%[4]。农村基层民主建设和基层组织建设得到了加强，保证了合村建区工作的平稳推进和农村各项工作的提升，群众满意度不断提高。按照有利于加强党对农村社区工作的领导、有利于开展党的活动、有利于推进农村社区化建设“三个有利于”的原则，重新调整农村社区村级组织布局，撤销了原行政村党组织、村委会，依法依规选举产生了农村社区党组织、村委会及配套组织。村干部安置工作，采取任一批、转一批、退一批等方式，积极稳妥做好干部分流安置工作，符合退休条件的落实退休待遇，不符合退休条件的发放一次性安置补贴，全市共分流村干部12092名。

2.2 全面搞规划，点上搞建设 2010年上半年，德州市动员县市区抓紧调整土地利用总体规划，确保新建社区占地合法；及时组织开展社区建设规划，按照尊重民俗民意、彰显乡村特色、体现现代品位、注重文化传承、方便群众生产生活、规模适中的要求，高标准组织社区规划和户型设计。全市最终确定为1360个新建社区，并全部完成了选址和规划设计。在社区建设上，坚持全面启动，重点突破，滚动发展，逐步实现蓝图的原则。组织实施了“百企连百区、百局帮百区、领导干部包社区”工程，选择100家工商企业与新建农村社区结对共建，安排100个市直部门（单位）到新农村社区帮扶建设，组织300多名市县乡领导干部每人联系一个农村社区包点促建，形成加快合村建区工作的强大合力。

2010年下半年，坚持抓点带面、重点突破的原则，各县市区、乡镇启动了社区建设。全市开工建设社区629个，占规划并建社区总数的46%，涉及1831个原行政村，占8319个原行政村的22%，已建成面积1170万平方米，7.8万农户搬进阳光通照的新楼房[5]。根据不同情况，城中村改造型，将城中村纳入城市建设规划，建设城市社区；小城镇吸纳型，将乡镇驻地周围村庄纳入小城镇建设规划，逐步向镇驻地集中；强村带动型，以经济实力强、领导班子强的村为主体，合并周边村，实现以强带弱、共同发展；产业联结型，以特色产业为纽带整合村庄；企业带动型，依托骨干企业整合村庄，统一建设集中居住区等。

2.3 拓展新型农村社区内涵，由“合村并居”到“两区同建” 一般认为，新型农村社区是按照村庄建设规划和土地利用规划所建设的，居住方式与社会发展相协调，基础设施和公共服务设施齐全，人居环境优良，具有社区服务和管理功能的居住区[6]。德州市对这一概念进行了拓展，新型农村社区除了生活居住区，还要包括生产区。2010年下半年，德州市政府做出农村居住社区和农村产业园区同步建设、同步推进的部署，即“两区同建”。“两区同建”是指农村社区和农村产业园区同步建设，大力推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，最终构建起城乡一体的基础设施体系、城乡对接的公共服务体系和城乡联动的产业体系，实现城乡统筹发展，努力把传统农村建设成现代农民幸福生活的美好家园。不仅要实现农民安居，更要保证农民乐业，为农民直接提供就业机会。合并村庄转变的是农村的行政管理体制，建设社区转变的是生活方式，而产业园区建设直接是对生产力的提升。德州市已建成各类农村特色产业园区一百余个，年可为受益农户直接增加收入9000多元[7]。

3 德州市“合村并居”建设新型农村社区建设的经验与启示

3.1 尊重农民意愿，保护农民利益 农民群众是新型农村社区建设的直接受益着，是新型农村社区的建设者、管理者和维护者，是建设新型农村社区的力量源泉。只有充分尊重农民意愿，保护好农民利益，才能更好地调动农民的积极性。顺应民心、尊重民意、保障民利是德州市“合村并居”新型农村社区建设顺利展开的保证，从合村子到选班子、从社区起名字到楼房户型设计，无一不尊重民俗民意、彰显乡村特色、注重文化传承、方便群众生产生活。政府真正做到了引导而不主导、积极倡导而不硬推。

3.2 遵循客观规律，创新与守城兼顾 德州市“合村并居”建设新型农村社区，没有出现一起农民上访等负面事件。这主要归功于德州市遵循社会经济发展规律，采取了循序渐进推开工作的做法。推进新型农村社区建设是一项长期工作，不可能一蹴而就，只有搞好试点，取得经验，才能以点带面、整体推进。比如远郊纯农社区，在当前阶段，并不一定适合农民集中居住。德州市采取循序渐进的工作思路，在保留原有村庄的基础上，在乡镇驻地建设、新社区集中居住点建设居民安置楼房，提供给有建房需求的村民，逐步引导农民集中居住。在村居合并过程中，德州市坚持因地制宜，分类施策，大胆探索了城中村改造型、小城镇吸纳型、企业带动型、强村带动型等多种模式，做到守成与创新的兼顾。

3.3 “乐业”方能“安居”，妥善解决农民集中居住的后顾之忧 新型农村社区建设不仅是农民集中居住，只有解决了农民的就业问题，农民才可能乐意集中居住。德州市“合村并居”新型农村社区建设，不是一味地进行村庄合并，让农民上楼。实现农民上楼，首先要解决农民就业问题。为此，德州市从“合村并居”上升为“两区同建”，加强农村产业园区建设，为农民“乐业”提供条件与机会。合村并居，即打破农村原有的行政村或自然村的地理分布和行政区划，通过人为规划调整的方式，到特定地点合并集中居住。两区同建，即在实行合村并居的同时，通过土地整理、住宅建设、产业发展等方式，开展农村社区建设和产业园区建设，实现农村公共管理的社会化和现代农业产业化。“合村并居”建设新型农村社区是一项系统工程，保障措施到位，改革才能顺利推进。

德州市“合村并居”建设新型农村社区工作，走出了一条城乡一体化建设的成功路子，基本形成了务实有效的德州模式，其诸多经验与启示值得其他地区借鉴与参考。

参考文献：

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第1卷）[M].人民出版社，1995：157.

[2][3]徐锦庚.山东德州六成村庄合并合村并居带来“乘法效应[N].人民日报，2010-07-04.

[4][5]张睿.德州市629个农村社区开建占1360个规划并建社区的46%[N].德州日报，2011-01-08.

[6]邓鸿勋，陆百甫.走出二元结构：创业就业、市民化与新农村建设[M].社会科学文献出版社，2008：46.

[7]吴翠云.新农村建设要为民谋利[J].城市化，2011（1）：12.