论构建适合中国国有企业的内部控制体系

内部控制是企业为了合理保证财务报告可靠性、经营的效率和效果以及法律法规的遵守，由治理层、管理层和其他人员设计和执行的政策和程序。内部控制是现代企业管理的一个重要组成部分，是企业内部各种管理控制的总称，其目的是帮助企业经营活动更合理、合法化，以提高企业的经济效益。目前我国许多企业内部控制仍很薄弱，内部控制功效表现紊乱，机制失衡，从而引发的经济犯罪和经营失效屡见不鲜。因此，建立适合中国国有企业的内部控制体系十分紧迫。

一、事实求是，建立适合中国国情的企业内部控制体系

内部控制在国外经历了几十年的发展与演进，逐渐形成了以保障效率、报告准确、经营合规为主要目标的一套相对完整的体系。现代企业普遍以美国COSO委员会提出的内部控制框架建立企业的内部控制体系。在内部控制演进的不同时期，学界和企业界也对内部控制有不同的解读与认知。在内部控制建设实践和理论探讨中，我们发现，尽管内部控制的一般原则有普适性，但是其表现和应用形式会因为国家、区域、文化和企业发展阶段的不同而有所差别。当代中国国有企业不断向现代企业制度推进，企业处在深刻变革之中，企业经营的市场环境、法律环境也在不断变化和成熟，企业的成长速度较快。针对“深刻变革、快速成长”这一历史阶段的特性，我们必须建立适合中国国有企业的内部控制体系。

在具体的内部控制体系建设过程中，没有通用的标准，企业内部控制因素的实施取决于企业规模、业务的复杂性、财务信息处理方法、适用的法律法规等等。总体来看，COSO框架基本涵盖了企业内部控制建设的思路和精神，对于我国国有企业的内部控制建设相当有指导意义，但我国国有企业在参考COSO框架构建内部控制体系的过程中不能脱离国情，要充分考虑到文化传统等对企业管理者素质、品行、管理哲学、企业文化、组织结构及权责体系的影响，可以说，这种影响是根深蒂固的，具有不可移植性。在长期实践与探索过程中，我国的企业管理形成了一些卓有成效的内部控制措施和方法，比如岗位责任制、内部牵制、责任中心管理、预算管理等一系列基础性工作。这样，我们在借鉴西方内部控制框架的同时，一方面找出中西方内部控制制度的共性和个性，弥补我国企业经营管理中最为薄弱的环节或问题，强化内部控制意识，力主合规经营；另一方面需充分考虑经营管理工作的发展趋势，发挥已有的一些内部控制制度的优势，借鉴当今先进的管理思想和管理方法，以保证企业资产的安全、完整，提高企业的经济效益。

二、建立中国国有企业内部控制体系的着手点

1、完善内部控制环境

企业内部控制环境的好坏直接影响到企业内部控制的贯彻和执行，以及企业具体经营目标和整体战略目标的实现。完善企业内部控制环境应做好以下几项工作。

（1）加快现代化产权制度改革，完善企业规章制度，建立有效的内部控制制度。首先要加快产权制度改革，规范建立股东会与董事会、董事会与经理班子之间的委托关系，并积极探索采用新的监控方式，以增加决策的科学性和透明性；其次，要建立较为完善的规章制度并严格执行，向企业上下表达控制的决心，形成员工的控制意识，协调一致，推进内部控制的有效运转；第三，通过在企业内推行统一的企业文化，强调全局观和协同观，使企业充满和谐的气氛，以促进内部控制效果的提高。

（2）明确控制目标和控制主体。企业根据经营战略和经营目标，分层次地确立控制目标。根据企业的组织结构控制的主体分工基本是：董事会负责制定风险管理战略目标，风险所有权归高级管理层，剩余风险归执行管理层，风险的识别、评估、减轻和监督归运营层。

2、进行全面的风险评估

企业应设有专门的风险评估机构，通过对风险程度的评估，确认影响工作目标的主要风险，以便采取有效的控制措施，保证目标的实现，并及时将评估成果通报给各业务部门，以提高其适应环境变化的能力。

3、建立良好的控制活动

控制活动是确保管理阶层指令得以实现的政策和程序，在制定控制活动时关键是抓住重要控制点，其设计要基于风险评估结果，以提高控制活动的针对性。不同企业的经营活动与外部环境不尽相同，风险也有很大差别，因此控制活动的设计应充分考虑自身风险的特点，不能盲目照搬其他企业的政策与程序。针对发现的风险，要充分考虑可能采取的各种控制措施成本与收益的平衡，并设计各种不同的控制措施贯穿事前、事中与事后。同时，要充分考虑最佳控制措施与企业现状的距离，以及企业现有人员与系统对控制措施变化的接受程度。对于不能一步到位的控制活动，应考虑如何在风险得到有效控制的前提下，采取变通措施，分阶段逐步达到最理想的状态。此外，在控制活动设计过程中，还应注意发动企业员工全员参与，这既能提高员工对于内部控制体系建设的意识，也能为内部控制体系的贯彻与实施打下良好基础。

4、建立良好的信息沟通系统

及时、准确、充分、广泛的信息与沟通是内部控制得以落实的基石。良好的信息沟通系统可以使企业及时掌握企业运营状况和组织中发生的各种情况，及时为企业的生产经营决策提供全面、及时、准确的信息，并在有关部门和人员之间沟通。企业运作的业务流程中有各种信息的沟通，除了口头的沟通方式外，主要是控制文档。因此，基于设计完成的控制活动，对所有的控制文档，根据沟通的需要，进行整理与设计，并明确规定这些控制文档的流转途径、流转要求与流转环节相关的内控活动等。通过这些控制文档，结合企业的信息系统建设，建立起一套支持内部控制体系运作的沟通机制。

5、加强对内部控制的监督和再评审

内部控制的监督和再评审是企业对内部控制进行再监督和再评价的活动，是对内部控制提供的监督评价服务，是内部控制质量保证的重要措施和手段，是确保内部控制体系运作与不断完善、提高的机制。将相应的监督活动纳入各级人员的工作职责和业绩考核之中，形成持续监督的企业氛围；同时强化内部审计、纪委等监督部门的作用，有助于企业加强内部监督和管理，提高运作效率和经济效益。内部控制的监督与再评审主要由两方面组成：依靠内部监督人员通过对关键控制点的控制，对内部控制体系的运作进行日常监督；根据需要进行专项的检查、监督与评审。

6、尝试内部控制创新，力求控制方法多样化

（1）关注会计电算化系统的内部控制过程。随着电子信息技术的迅猛发展，企业利用计算机从事经营管理以及交易的方式越来越普遍，尤其是会计电算化的普及和网络传输数据的广泛应用。运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，可减少和消除人为操纵因素，确保内部会计控制的有效实施。电算化的内部控制在今后企业的发展中逐渐将成为内部控制的主角。

（2）企业还可以运用非控制方法，弥补内部控制的不足。企业应在各控制环节中融入更多的非控制的方法，如激励机制、营造健康的企业文化、建立完善的职业道德规范等柔性管理，以达到“刚柔并济”的最佳控制。

三、构建内部控制体系应处理好的关系

1、处理好控制成本与效益的平衡关系

对于企业来说，并不是越多的内部控制就越有益。因为建立内部控制机制并保证这些机制有效执行是需要成本的，企业要按照成本效益原则处理好控制系统完备程度与效益的关系问题，实现控制效果和控制目标目的和谐统一。但是这也并不是说企业可以以节约成本为理由，不建立或不健全内部控制机制。如何在完善内部控制机制与内部控制成本之间寻找一个平衡点是一个值得继续探索的问题，关键的一点就是，应该将企业的风险控制在企业可承受范围之内，不能过度控制。

2、处理好控制与效率的关系

与企业自身情况相符合的内部控制，有利于企业提高管理效率和生产经营效果，但是，如果所建立的内部控制系统环节过多、过于复杂繁琐，不仅将导致企业成本增加，而且还将因控制而丧失了效率。为此，企业应结合自身具体情况，确定科学的控制点，以取得控制与效率的最佳结合点。在建设国有企业内部控制机制的过程中，企业一定要注意的是：并不是控制环节越多、程序越复杂、范围越广、内容越多的内部控制就越好，而是应该结合实际情况制定适合企业自身实际的控制强度的内部控制机制。如何建立一套科学的内部控制机制、实现控制与效率的有机结合也一直是内部控制建设中的一个难点问题。

3、处理好内部控制稳定与发展的关系

内部控制是一定时间内、一定环境下的产物，由于环境、政策等情况发生变化，会使得原有的控制制度不再适合，从而使原有的内部控制失去作用。所以，企业要处理好内部控制稳定与发展的关系，在实践中不断发现问题并不断完善内部控制。同时，内部控制的建设应当坚持“与时俱进”的原则，随着经济环境的变化和企业生产经营的发展，从政策层面和企业自身两个角度，不断发展、更新、修护内部控制体系。

4、处理好信息化与完善内部控制机制的关系

信息时代，许多内部控制是通过计算机自动完成授权并有效地分离监控与操作的活动，并通过对数据库的建设与维护实现内部控制信息的大量储备与流转，信息化影响到内部控制的各因素，是企业内部控制的“固化”，有效地提高了企业内部控制的效率；同样地，内部控制也反作用于企业的信息化建设，良好的内部控制是企业信息化建设的基础，影响着信息化发展的进程。但是，由于计算机系统的复杂性和专业性，对人员的素质要求非常高，这也导致了内部控制系统构建和评价的困难，也容易产生潜在的风险。信息化对企业内部控制理念和方法的冲击是全方位的，认识这种变化、探讨解决方案对企业内部控制的发展和完善具有深远意义。

当然，内部控制不是万能的，有其固有的局限性。例如：企业的内部控制能合理地确保基本经营目标的实现，但不能把一个本质上很坏的经营者变好，不能左右政府政策和计划，不能左右竞争对手的行为和客观经济条件的变化；内部控制力求保证财务报告等的可靠和合规合法，但是不能绝对保证做到这一点，而只能合理保证。这些目标的实现受到内控制度内在的限制，包括决策者失误和决策错误导致的经营中断。控制还可能因合谋而失败，管理层也有可能践踏内部控制制度。此外，内部控制制度的设计还受到人、财、物等物质资源的约束限制。

总的来说，对于企业来讲，有健全的内部控制的企业不一定能够长治久安，因为决定企业成败的关键元素比较多，但是没有内部控制的企业注定是要失败的。建立内部控制体系应当坚持“适当、适度、适用”，在内部控制建设中不能照搬COSO框架，要紧密结合企业的自身特点和外部环境，紧紧围绕“提高运营效率和效果”的首要目标，做到“合适的才是最好的”，同时，在执行内部控制和风险管理时要用“心”，不能照本宣科，要保留一份额外的谨慎。