“国字头”领导小组兴替

2013年6～7月，国务院密集调整多个国字头领导小组的组成人员。

据中央政府门户网站公开的国务院文件显示，国务院办公厅连发〔2013〕60号、61号、63号、69号、70号、72号文件，明确通知6个国务院领导小组组成人员调整。

详细梳理存在于国务院系统之中的领导小组，从组成人员配备、增新撤旧的变迁等处可以寻其全貌。

成员配置

国务院总理新近接任国务院西部开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组等3个小组的组长，国务院办公厅发了正式通知文件。

早先，2009年时，曾担任国务院第二次全国土地调查领导小组组长、国务院深化医药卫生体制改革领导小组组长、国务院第六次全国人口普查领导小组组长，2011年又担任国务院保障性住房安居工程领导小组组长。

中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任第一次全国地理国情普查领导小组组长，并担任国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组等2个组的副组长。

国务院副总理马凯领任国务院促进中小企业发展工作领导小组组长、国务院农民工工作领导小组组长，前者成立于2009年，首任组长是张德江，后者刚刚成立；国务院副总理接替回良玉，任国务院扶贫开发领导小组组长，该领导小组成立于1986年，由近30个部门和团体负责人组成，负责全国的扶贫开发工作。

其中，应对气候变化及节能减排工作领导小组呈现 “高配”特点。组长为总理，两名副组长是副总理张高丽和国务委员杨洁篪，成员包括外交部长、发改委主任、财政部长等30位部委一把手。

不少领导小组的组长由总理或副总理担任，副组长一般是主要负责部门的一把手，组员多是各部委负责相关工作的副手。其组成部门通常涉及数十个，有时还涉及军队和两院。

一般来说，领导小组设一名组长，副组长和成员的数量不固定。例如，副总理担任组长的扶贫开发领导小组，共有9位副组长，成员包括来自近30个部委和团体的副部级官员；第三次全国经济普查领导小组有5名副组长，成员有7人。

组成人员多属于兼职，出于实际工作需要，不仅仅来自国务院系统。比如，西部地区开发领导小组成员中，包括中组部副部长陈希和副部长雒树刚；农民工工作领导小组中包括中央农办副主任、最高人民法院副院长、全国总工会副主席、书记处书记、全国妇联书记处书记等。

此外，有些领导小组在组成人员上会有重叠，如国务院西部地区开发领导小组35位组成人员和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组34位组成人员中，有28位是相同的人。两个小组的具体工作也均由国家发展改革委承担。

撤旧考量

领导小组成立之后，可能会经历保留、改名、合并、撤销、新增、复设等形式的变动。

“领导小组是典型的‘任务导向型’组织机制，随着任务的完成和新增，领导小组也会随之不断更新。” 长期关注领导小组并著有相关论文的南开大学政府管理学院博士周望对《瞭望东方周刊》说，任务的重要程度决定了领导小组的重要程度，具体表现就是领导小组存在时间的长短。

周望举例，国务院方面的领导小组，如全国爱国卫生运动委员会，是成立时间最长的领导小组，其前身是成立于1952年的中央防疫委员会；此外关于经济普查、单个领域改革的领导小组，会随着任务的完成而结束使命。

“有的领导小组因其承担任务的重要性，还会转为正式机构。”周望说，如1973年成立的计划生育领导小组，因为“作为临时机构，与它所负担的长期艰巨的任务不相适应”，1981年在其基础上成立了国家计划生育委员会，成为国务院正式组成部门；1979年3月成立的进出口领导小组，在当年7月，也变为中华人民共和国进出口管理委员会。

领导小组在近30年里的变迁，与1988、1993、1998、2003、2008和2013年进行的6次规模较大的政府机构改革紧密相连。

1988年国务院的《关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1988〕7号）中，撤销国务院住房制度改革领导小组、全国禁毒工作领导小组、全国打击走私领导小组、国务院太湖治理领导小组和国务院淮河治理领导小组等14个。

1993年3月15日至3月31日召开的第八届全国人民代表大会第一次会议期间，时任国务院总理在《政府工作报告》中宣布：国务院的“非常设机构由八十五个减为二十六个。”随后，国发〔1993〕27号文件正式公布了经调整后的26个国务院议事协调机构和临时机构名单。

1993年7月9日的《关于部分已撤销的国务院非常设机构其原工作移交有关部门承担问题的通知》（[1993]42号）中提及被撤销的名单中，有全国整顿清理书报刊和音像市场工作领导小组、国务院干线飞机研制领导小组、全国治沙领导小组、国务院煤炭出口领导小组、国务院联合清理拖欠税款领导小组等。

2003年3月21日国务院发的《关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔2003〕10号）中撤销的有国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国务院打击骗取出口退税工作领导小组、全国粮食清仓查库工作领导小组、第29届奥林匹克运动会工作领导小组等4个。

2008年的调整中撤销了25个议事协调机构，其中国家能源领导小组、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组、国家产品质量和食品安全领导小组等20个领导小组退出舞台。

十七大报告提及“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”的原则，是2008年大规模调整的原因之一。此外，撤销的背后，实际需求是另一现实考量因素。

例如，国家能源领导小组撤销是由于新的同类机构产生，新设立的国家能源委员会承担该小组的工作；全国整顿和规范市场经济秩序领导小组、国家产品质量和食品安全领导小组等撤销，是源于处理该问题的日常管理机构设立。

增设背景

新增设的领导小组往往是基于一定的政策和战略背景。

2013年6月14日国务院办公厅印发《关于成立国务院农民工工作领导小组的通知》（〔2013〕60号文件）。诞生于当下城镇化背景之下的国务院农民工工作领导小组，被理解为国家将进一步重视解决农民工问题。

新近担任组长的国务院西部地区开发领导小组成立于2000年1月16日，直接缘由是当时高层对于西部大开发的设想已趋于成熟。

中共中央、国务院印发《关于转发国家发展计划委员会〈关于实施西部大开发战略初步设想的汇报〉的通知》（中发〔2000〕2号文件）3天之后，国务院随即印发《关于成立国务院西部地区开发领导小组的决定》（国发〔2000〕3号文件）。

时任总理朱镕基任组长，时任国务院副总理任副组长，组成人员包括国家计委、国家经贸委、教育部、科技部等19个部门的主要负责人，同年6月，小组成员又增至23个部门。

此外，一些领导小组主要是为重大工程的协调或突然灾害的应对而设置的临时性机构， 如第29届奥林匹克运动会工作领导小组等， 在工程或事项结束后撤销；也有为协调一般的社会、经济事务而设置，或为实施某项跨部门的具体工作而设置（如全国打击走私领导小组），或为文化传承与推广而设置的机构， 如国家汉语国际推广领导小组、古籍整理出版规划小组以及国家清史纂修领导小组。

2003年3月21日国务院发的《关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔2003〕10号）中，全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院扶贫开发领导小组等5个在国发〔1988〕7号文件中已有提及，国务院西部地区开发领导小组、国家处置劫机事件领导小组等4个属于新设。

2008年，国发〔2008〕13号文件提及8个领导小组，其中仅国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组属于新增。

〔2008〕13号文件同时规定要严格控制议事协调机构设置，“凡工作可以交由现有机构承担或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构；确需设立议事协调机构的，要严格按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定，一般不单设实体性办事机构，不单独核定人员编制和领导职数。”

名称背后

今年，在6个国务院领导小组人员调整的同时，还有两个以“国务院”开头的委员会也进行了人员调整。

2013年6月30日国办〔2013〕65号《关于调整国务院南水北调工程建设委员会组成人员的通知》、7月4日的74号《关于调整国家能源委员会组成人员的通知》等文件，即是对两个委员会人员作出调整。任国家能源委员会主任，张高丽任国务院南水北调工程建设委员会主任。

以“国家”、“全国”开头的委员会、领导小组、指挥部等，与以“国务院”打头的领导小组，都属于议事协调机构，是根据职能划分，承担跨部门重要业务工作的组织协调任务以及处理临时突发性事务的任务。

“名称以‘国家’开头的，意味着该议事协调机构所承担的任务会涉及到涉外事务，如国家国防动员委员会、国家边海防委员会、国家禁毒委员会、国家能源委员会、国家信息化领导小组、国家科技教育领导小组等都涉及到对外关系、国际交流与合作等。”周望告诉本刊记者，国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组、国家森林防火指挥部等则关系到国际支持与援助等，“这些议事协调机构在人员构成上横跨度最大，一般都涵盖了党、政、军三个方面。”

周望分析，名称以“全国”开头的，表明该议事协调机构的工作内容涉及国内、但遍及到全国范围内的各个方面，如全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、全国老龄工作委员会等所承担任务几乎涉及到国内各种组织团体，牵涉面极广，相应地组成这类议事协调机构的相关部门数量也就多，一般都囊括了国务院半数以上的组成部门。

对于以“国务院”开头的议事协调机构，一般以处理较为专门性的任务为主，通常只涉及到国家社会经济生活的某一方面，如国务院学位委员会、国务院残疾人工作委员会等；或仅是作为处理区域性的问题而存在，如国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国务院南水北调工程建设委员会、国务院三峡工程建设委员会等。“工作牵扯面比起前两者稍窄，而专业性要更强一些，在数量上也更多。”周望说。