国库集中支付电子化发展历程及管理研究

随着公共财政的不断发展，以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度改革一直是财政体制改革的重中之重。集中收付制度在加强财政监督，提高资金使用效率，规范财政收支管理等方面起到了重要作用。“十二五规划”中明确提出加强国库集中收付管理体制改革，大力发展信息化建设，提高财政资金使用效率，完善国库集中支付运行体制的要求，这一趋势为国库集中支付电子化管理提供了发展机遇。

一、国库集中支付电子化管理业务概述

所谓国库集中支付电子化管理可以理解为国库集中支付手段的电子化，在国库集中支付业务及制度的框架内，运用电子科技手段，将财政、人民银行与商业银行之间网络连接，实现集中支付业务的电子凭证信息传递，资金支付和清算。推进业务流程再造与管理模式创新，提供比传统资金支付管理更为安全、快捷的管理手段。

电子凭证库是国库集中支付电子化管理体系的核心，它由签名服务器、电子印章服务器、电子凭证数据库等组成，实现电子凭证的安全存储、管理、传递等。财政部门、人民银行、银行之间各自部署电子凭证库，并通过网络实现各单位之间报文交换和业务处理（如图1所示）。从而实现财政部门、人民银行、银行之间电子凭证传递，电子办理资金支付及清算，取消纸质凭证和单据流转，实现集中支付业务全程无纸化。

二、国库集中支付电子化管理发展历程

国库集中支付电子化管理大致经历了三个阶段。第一阶段是起步阶段，从2007年开始，财政部与中国人民银行总行开始了集中支付电子化管理探索，并于2009年运行了中央财库业务电子化管理。第二阶段是发展阶段。为解决起步阶段发现的问题，财政部与人民银行、公安部、商业银行等单位共同开发，形成一套较为完整的设计方案和技术和业务标准。财政部、人民银行总行印发了《国库集中支付电子化管理接口报文规范（暂行）》《国库集中支付电子化业务管理暂行办法》，草拟相关制度模板。第三阶段是试点及全面推广阶段。在前期工作的基础上，财政部与人民银行组织试点省份的启动工作，于2013年1月选择河北、重庆两省作为试点省份，正式启动集中支付电子化管理工作。并于试点期间陆续出台文件进行业务推广。于2013年4月确定北京等10个省市作为第二批试点省份，并于同年9月份召开国库集中支付电子化管理全国推广电视电话会议，全面启动业务推广工作。截至2015年，全国已有超过三分之二的省份运行集中支付电子化管理系统。

三、国库集中支付电子化管理的实施背景

1.对业务电子化处理的需要

随着我国经济社会的发展，财政收支规模不断扩大，管理内容不断细化，与之相对的是财政支出大多需要人工核对纸质凭证及手工操作，工作效率已远远不能适应业务管理的需要。亟需一种安全、高效的支付管理体系，简化操作流程、提升效率、降低成本。

2.支付电子化实施条件成熟

目前。多数省份的上下级财政之间业务软件系统已统一整合，人民银行随着横向联网系统深入推广，已与财政及商业银行之间实现网络联通，业务电子管理的技术基础已经成熟。《中华人民共和国电子签名法》的颁布，为实现电子签名，电子印章提供了法律保障。

3.深化财政国库管理制度改革的需要

财政国库改革的一项重要内容就是以信息技术为支撑，在现今技术手段越来越高的情况下，纸质凭证及印章的伪造技术门槛越来越低，已经成为现有信任体系的短板，新形势下要想全面提升财政资金安全管理水平，必须摒弃纸质凭证及印鉴，使用防伪造，防篡改性强的电子印鉴方式。传统模式下各地集中支付业务标准不统一，财政部门、人民银行、预算单位、银行之间的信息不对称，不利于全局带动。要想深化财政国库管理改革，必须形成一个全国统一标准，各方信息共享，业务自动化衔接的统一业务体系。国库集中支付电子化管理正式解决这一问题的良好渠道。

四、国库集中支付电子化取得的成效

1.增强财政国库资金安全性

集中支付电子化改变了过去延续上千年的以“纸质凭证”及“大红印章”为载体的信用控制体系，采用电子认证及电子印鉴作为业务审核、业务办理手段。在技术上有着更强的防伪造、防篡改及防抵赖性。同时，集中支付电子化由分散控制发展成全流程控制。过去财政与银行间的信息传递依靠纸质凭证，打印后的环节就脱离了系统监控，造成财政系统内部审核控制与纸质凭证管理相互脱节。实施电子化管理后，依靠流程、规则及相关电子安全产品共同作用形成了立体“防护网”，将原来独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条，确保任何人都无法单独完成财政资金支付交易，财政与人民银行、银行之间额度和支付信息实时交互及反馈，保障各方信息的连贯性和一致性，从而从整体上筑牢财政资金安全防线。

2.提高业务办理效率

实施集中支付电子化以前，财政向人民银行提供的额度信息和拨款单，银行的资金清算信息，都需要打印并人工传递。每一笔业务财政及银行处理完手续后，人民银行还需要人工审核及手工重新录入，不但影响工作效率，而且有一定出错概率。实行集中支付电子化后，电子额度及支付信息在各单位间无缝连接，避免了大量手工重复劳动。签章速度由过去的一笔几秒钟提高到现在的几千笔几十秒，支付速度由原来的每笔几分钟缩短为现在的几秒钟，对账由原来的手工对账转变为系统自动对账，将工作人员从手工录入票据等大量的体力劳动中解放出来，大大提高了工作效率，也为预算单位的业务办理放宽了时间，每日平均业务受理时间能够延迟一个小时。

3.提升财政国库信息化管理水平

国库集中支付无纸化改革使财政、国库、商业银行实现信息共享和业务自动化衔接，提高了信息数据处理的时效性和准确性。创建了动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪等新型国库业务管理模式，创新了财政管理体制。财政部会同中国人民银行共同制定了统一的支付电子化业务和技术标准，带动了财政标准化体系的建设，形成以预算管理为源头，以国库收支为主线，涵盖财政指标管理、国库支付、总账管理、资金支付等预算执行全过程的电子化信息管理系统，同时通过人民银行财税库银横向联网系统接口程序，实现各类财政收支报表和全省财政预算执行数据的查询统计和综合利用，提升了财政国库信息化管理水平。

五、集中支付电子化后需关注的问题

1.人民银行监督预算支出的职能一定程度上被弱化

按照集中支付流程，虽然集中支付电子化系统能够系统控制在财政支付额度范围内进行资金清算。但是对于在额度范围内的不合规定的支付无法实现系统自动控制。如对于授权支付的工程建设支出，财政规定“投资额度不足30万元人民币的工程采用授权支付支出”，但是在日常操作中，业务量比较大，时间比较紧张，人员业务无法对明细信息一一审核，且对于集中支付使用预算科目也无法逐一审核，对于超出预算科目使用范围的一些拨款监督起来比较困难。这些功能有待系统继续完善。

2.电子化部分业务处理细节有待完善

目前集中支付电子化只支持将商业银行清算资金整包进行退回，如果人民银行审核业务时发现包内有部分业务有误，系统无法支持将剩余正确的部分资金进行清算。因造成错误的原因可能出自财政、人民银行、商业银行多方，延迟清算会造成人民银行延压合法部分的清算资金，引起的法律后果难于判定，因此系统应对业务处理细节进行完善，以更好的适应实际业务情况。

参考文献：

1.王雪琦.商业银行集中支付业务的监督现状[J].中国外资，2014（02）

2.张文胜.地方国库集中支付电子化系统建设方案[J].金融科技时代，2014（12）

3.为国库集中支付安装“电子引擎”―记河北省国库集中支付电子化管理试点改革[J].中国财政，2013（02）

作者简介：

李万镝，男，汉，吉林省，经济师，硕士研究生，人民银行沈阳分行。