河北省统筹城乡最低生活保障制度改革的可行性研究

赵明，男，河北省保定市河北金融学院保险系教师，东北财经大学保险精算专业硕士研究生，主要研究方向：保险精算。

摘要：本文运用《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》中的“基本生活费用支出法”与“马丁法”相结合建立模型，通过调研获得保定市当地物价水平，科学测算保定市统筹城乡的最低生活保障标准。深入了解目前保定市最低生活保障制度的运行情况及其与经济发展水平、物价水平相衔接的程度，同时根据调查结果，分析目前最低生活保障制度实施与执行力度方面所存在的问题和不足，从而对河北省统筹城乡最低生活保障制度的发展进言献策。

关键词：统筹城乡； 保定市； 最低生活保障制度

一、引言

1999年，国务院通过了《城市居民最低生活保障条例》，极大的推动了城市居民最低生活保障工作的开展，将城市居民最低生活保障制度纳入了法制化发展轨道。2007年，国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的下发，客观上要求推进和完善农村最低生活保障制度的建设，基于我国城乡二元体制的现实状况，统筹城乡社会保障改革是坚持科学发展观，全面建设小康社会的需要。

现有的研究大多数没有摆脱城乡分治的惯性思维的束缚，不能以城乡统筹发展的眼光来看待我国城乡最低生活保障制度的未来发展方向，本文立足于河北省的省情、保定市的市情来分析、评价本地区城乡最低生活保障制度，以期对河北省统筹城乡最低生活保障制度的发展有所裨益。

二、保定市城乡最低生活保障制度发展现状及问题分析

1、城乡低保制度发展失衡，统筹城乡低保制度势在必行。

最低生活保障制度建立的目标是保障贫困群体的最低生活水平。1997年我国城市低保制度拉开序幕，而农村低保制度是2007年才开始建立，且各省起步时间也不尽相同。在城市中，我国颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，来规范城镇低保制度的顺利运行，且在国家财政投入方面进行大力度支持，实现了应保尽保。据统计，保定市城镇最低生活保障制度保障人数呈逐年减少趋势，从2007年、2008年的10.28万人，减少到2011年的10.05万人，下降近3%。低保保障人数的下降，表明城镇绝对贫困群体正在逐年减少，这是国家各级政府加大对城市的社会保障制度建设、财政投入力度、提高保障程度所获得的良好收益。自2007年全国广泛建立农村最低生活保障制度以来，保定市农村最低生活保障制度保障人数呈逐年增长趋势，从2008年的22.86万人，增长到2011年的24.78万人，平均每年增幅达到3%。①农村低保制度由于发展较晚，没有形成法律、法规将其制度化，这样不仅影响农村低保制度的顺利开展，也削弱了低保制度的保障力度。

城乡最低生活保障制度保障程度差距较大。2008年保定市城镇低保人均支出123元/人/月，农村为43元/人/月，相差也近3倍。2012年第2季度保定市城镇低保人均支出225.61元/人/月，农村为102.49元/人/月，相差2.2倍。②近几年，我国经济迅猛发展，城乡低保相差倍数在逐年减少，但是城乡低保差距却在逐年拉大。在城乡二元体制下，农村低保人数众多，但是保障程度却与城镇相差甚远。

2、低保标准偏低，标准制定方法缺乏科学性。

一些地区选择的低保标准制定方法，缺乏科学的论证与测算，仅仅简单的参照国家扶贫标准来制定低保标准，难以真切的反映当地贫困群体的最低生活需要；一些地区没有建立低保标准调整联动机制，标准没有随着社会经济的发展、人民生活水平的提高、物价的变动而适时调整，影响了低保制度的实施和贫困群体的基本生活。本次调研中，笔者发现保定市城乡之间的物价水平相差不大，但是低保标准的发放数据表明，农村的最低生活保障支出比例是城镇地区的二分之一左右，说明目前的城乡低保标准的制定简单的参照扶贫标准并没有根据当地居民的实际物价水平来制定，这样低保标准的保障水平偏低，难以维持生计，和目前的物价水平及经济发展水平不相适应。

3、低保保障程度偏低，“维持”贫困却无法改善贫困生活。

以2012年第2季度数据为例，满城县城镇低保人均支出水平仅为185.85元/人/月，低于保定市平均水平39.76元，低于河北省55.8元，低于全国平均水平52.42元；清苑县农村低保人均支出水平仅为93.23元/人/月，低于保定市平均水平近10%，低于河北省27.82%，低于全国17.27%。比较满城县、清苑县、容城县、雄县四个县中的城乡低保数据不难发现，城乡低保人均支出水平相差巨大，城乡差距最小为满城县，相差1.75倍；最高为清苑县，相差近2.5倍。③以上数据表明，保定市及其各县城乡的低保人均支出水平均低于全国、河北省的平均水平，且城乡低保差距较大，由于目前国内还没有建立城乡贫困群体的动态监测体系，无法准确把握城乡贫困群体的动态变化情况。因此急需提高低保保障程度，缩小城乡低保差距，实现城乡统筹的最低生活保障制度势在必行。

三、保定市城乡最低生活保障标准测算

2011年5月18日，民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》④的通知，明确指出要以当地居民基本生活所必需的消费品支出数据为基础，建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整城乡低保标准。

本次调研，运用《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》中推荐的“基本生活费用支出法”以及“马丁法”建立模型，计算保定市城乡居民最低生活保障标准以及统筹城乡低保制度所需的财政支出。

城乡低保标准根据当地居民基本生活费用支出确定，包括必需食品消费支出和非食品类生活必需支出两部分。建立模型为：

本次调研测算中恩格尔系数E，采用我国城镇居民家庭恩格尔系数EC=36.3%，农村居民家庭恩格尔系数EN=40.4%。⑦按照民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》中的建议，综合考虑轻重体力活动男、女膳食能量推荐摄入量的2200千卡作为测算城乡低保标准的参考依据。

根据调研中2200千卡食物摄入量的物价水平，将相关数据代入公式（1）、（2），所得保定市农村、城镇的低保标准如下：

从表1数据不难发现，现实生活中城乡物价水平差距并不大，按照本次调研测算，保定市城镇低保标准应当设立为655.62元/人/月、农村低保标准应当为613.158元/人/月，这样才可以保障城乡低保人群合理膳食，保障身体健康。但是现实低保制度运行中，城乡的低保标准却相差很大，造成农村低保户无法应保尽保。2012年第3季度，保定市城镇的低保标准为281.85元/人/月，农村的低保标准为119.49元/人/月，二者相差2.4倍。⑧那么根据本次调研，现行的低保标准是远远不能解决低保户的基本生活的，他们仅仅可以“维持”贫困生活，却无法改善贫苦的现状。因此，各级政府应当加大财政支持力度，提高城乡低保标准，保障贫困群体的基本生活，变“输血”为“造血”。

四、统筹城乡最低生活保障制度的政策建议

1、选取科学、合理的计算方法制定低保标准。

低保标准的制定要根据当地的实际生活水平、物价水平、人均消费水平、人均收入情况，采用“基本费用生活支出法”与“马丁法”相结合，科学合理的制定低保标准。通过统计软件将贫困线与社会平均收入挂钩，在以后的经济发展中根据物价水平、社会平均工资水平的变动动态调整低保标准。

2、加强中央财政补助力度。

我国财政一直秉持着“收支两条线”的原则，对于社会救助的支出也不例外。因此，在现行低保制度运行中面临着资金不足的现实情况下，加大中央财政对于低保制度的支持力度是一个不容忽视的解决措施。最低生活保障制度是公民在不幸陷入贫困时所享受的基本权利，中央政府要为保障贫困群体的最低生活承担兜底的责任，所以中央财政应当进一步加大对于各地区城市、农村最低生活保障制度的财政扶持力度。

3、开辟多渠道的地方政府筹资方式，加大纵向低保资金财政补贴。

各地政府应当根据当地实际情况加大纵向低保资金财政补贴。一方面，提高地方企业的社会责任感。可以直接将从企业中获得的部分财政收入用于提高低保水平；也可以间接的鼓励企业雇佣低保群体中的有劳动能力的贫困者，为他们提供就业机会，这种方式既可以减轻地方政府的低保支出压力，也提高了贫困者的自救意识，也避免人力资源的过度浪费。另一方面，提高地方公众的互助共济意识，倡导社会公益性捐赠活动并建立公正、公开、透明的捐赠制度。

综上所述，本文通过对保定市区、满城县、清苑县、雄县、容城县的调研发现，统筹城乡最低生活保障制度的实现不是一朝一夕的工作，目前应当进一步规范城乡低保标准的制定和调整工作，结合当地社会救助制度的发展现状，统筹考虑困难群众基本生活保障需要，建立和完善城乡低保标准与物价、人民生活水平相结合的联动机制，才可以达到公平、正义、共享的结果，更好的回馈社会。（作者单位：河北金融学院保险系）

本文为河北省人力资源和社会保障厅课题《河北省统筹城乡最低生活保障制度改革的可行性研究》的研究成果。课题编号：JRS-2012-2020。

注解

①数据来源： 根据2007年-2012年第2季度全国县以上城市、农村低保情况整理而得。http：///article/tjsj/dbsj/index1.shtml

②数据来源： 根据2007年-2012年第2季度全国县以上城市、农村低保情况整理而得。http：///article/tjsj/dbsj/index1.shtml

③数据来源： 根据2007年-2012年第2季度全国县以上城市、农村低保情况整理而得。http：///article/tjsj/dbsj/index1.shtml

④详情请参阅：中华人民共和国民政部官方网站.http：///article/zwgk/fvfg/zdshbz/201105/20110500154356.shtml

⑤模型来源：社会救助司.关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见.2011，5，18.http：///article/zwgk/fvfg/zdshbz/201105/20110500154356.shtml

⑥模型来源：洪大用.转型时期中国社会救助.沈阳：辽宁教育出版社.2004，12.

⑦数据来源：张国栋.国家统计局局长马建堂：恩格尔系数反弹值得警惕.证券时报.2012，6，21.http：///news/macro/20120621/6637206.shtml

⑧数据来源：http：///article/tjsj/dbsj/bzbz/