依行政执法 促城建档案事业发展

摘要：城建档案馆是一个城市的城建档案事业的核心和主体，城建档案行政管理机构的工作必然要围绕城建档案馆的业务去开展，因此，城建档案行政管理机构与城建档案馆的业务是不可分，也不能分的。

关键字：城建档案 行政执法

城市建设档案馆是集中统一管理城市建设各类专业档案的国家专门档案馆。集中保管全市重要的城市规划、勘察、设计、公用、民用建筑、城市基础设施管理等重要档案，在城市规划、建设、管理乃至经济建设中发挥了重要作用。从八十年代以来，全国各市先后设立了城建档案馆，是市政府下属的科技事业单位，本身不具备行政管理职能。但在履行城建档案馆法定职能的过程中，因为没有行政管理职能，城建档案馆工作的开展遇到很大困难。

1998年前，由于受城建档案保证金制度制约，建设单位能够在工程竣工验收后主动向城建档案馆报送城建档案。1998年以后，国家取消了档案保证金，在缺乏有效制约的情况下，如何保证城建档案正常移交归档，成为摆在各地城建档案馆面前的一个重大课题。

一、城建档案依法管理工作存在的主要问题

（一）城建档案法制意识、责任意识有待提高。个别单位主管部门对城建档案工作认识不到位，重视程度不高，部分建设、施工单位建立城建档案不完善，应当立卷归档的文件材料没有及时收集、归档，散存在部门的现象比比皆是。

（二）建设系统各行业主管部门协调配合不够。在道路、管线、住宅小区工程的规划许可、施工许可、规划核查、竣工验收等环节上，规划部门、建设部门、管线产权单位、档案管理机构就管线竣工测绘、档案收集移交没有协调一致，造成管线档案分散保管甚至缺失，给城市规划建设管理工作带来很大麻烦，给城市安全留下不应有的隐患。

（三）城建档案执法工作还不到位。没有将城建档案法规规章纳入城乡规划管理、工程质量安全、建筑市场、房地产市场等执法检查的内容，对各类工程档案的违法违规行为依法及时查处不够，实质性处罚偏少、偏轻。

（四）城建档案工作基础亟待强化。一些单位保管条件不符合要求，档案库房和基本的防护设施欠缺，有的还存在安全隐患。

二、设立城建档案管理处的积极作用

依法治档首先要从加强法规建设入手，为此，各地城建档案管理部门做了许多有益的探索。要求各建设单位在工程开工前必须到所在地城建档案馆（室）签订《报送工程竣工档案责任书》，但制度的落实情况却不容乐观，移交滞后或不移交时有发生。

以前城建档案馆管理全市城建档案是以委托授权的组织部门，虽然在委托范围内也可以行使国家行政职权，实施某些行政行为，但它们不能以自己的名义对外开展活动、承担法律责任。而是以委托它的行政机关的名义实施的，因而被委托的组织不属于行政主体。为改变此局面，特别是大中城市城建档案馆都相继增挂“城市建设档案管理处”或“城市建设档案管理办公室”的牌子，赋予城建档案馆事业机构以行政管理权，履行市政府管理城建档案工作专门机构的职能。

青岛市机构编制委员会以青编办字【2009】127号通过了关于市城建档案馆加挂市城市建设档案管理处牌子的批复。城建档案管理处成立是我市城建档案事业发展史上的又一重要里程碑，更加突出了城建档案管理的行政职能，标志着我市城建档案管理工作将步入一个新的发展时期，也是我们真正落实建设部明确提出：“全面履行城建档案事业和城建档案保管利用两种职能”的具体体现。扭转过去过分依赖城建档案保证金的约束作用，忽视依法治档的局面，着重依靠法制手段，城建档案服务城乡建设，服务全社会的功能将更为突出，必将较大的推动我市城建档案事业的发展。

实行“两块牌子，一套机构”归口市建设行政管理部门管理，业务上受市档案行政管理部门指导。这是目前全国各城市大多采用的管理模式，它有以下优点：第一、符合城建档案按专业管理的原则，体现城建档案工作与城市建设工作密不可分的关系，同时管理机构也有适当的行政权威；第二，行政、事业机构合一，符合“精简、高效”的机构设置原则，更有利于城建档案工作统一标准、统一要求，也有利于相互间的协调配合与工作安排。第三，有利于城建档案归口建设部门管理，档案行政管理部门对城建档案工作的监督、指导，使城建档案工作既有专门机构去具体落实、具体管理。城建档案馆负责城建档案工作日常的具体管理，城建档案管理处负责加强城建档案的立法和执法，查处档案违法现象与行为。

三、行政执法的措施及成果

我们依照国家《档案法》、《城乡规划法》、《建设工程质量管理条例》中对建设工程档案的归集管理规定，建设部《城市建设档案管理规定》和《城市地下管线工程档案管理办法》。2009年以来，山东省政府颁发《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》（鲁建发[2009]11号）、并在《关于切实做好住房城乡建设档案工作的意见》（鲁建发[2010]7号）中对工程档案作了明确规定。在运用行政执法权的过程中，我们不断拓展依法治档的思路，着重从以下几个方面加大执法力度：

1、规范建筑市场检查

2008年我馆首次参加了市建管局组织的全市建筑市场执法检查，对市内四区在建项目约150个工程的档案情况进行摸底检查。有了城建档案管理处后，便以独立执法主体形式执法，对违法违规在建项目下达《档案责令整改通知单》，在一定程度上，增强了建设、施工、监理单位的城建档案意识，规范了各单位的档案管理。

2、档案员培训

历年来，我馆在全市范围内实行建设工程档案人员业务培训，不仅提高了工程档案管理人员的素质，从源头上加强城建档案管理工作，促进了城建档案归档质量的提高。

3、积极落实"两书一证"

实行《建设工程档案移交合同书（责任书）》、《建设工程档案预验收意见书》和《山东省建设工程档案合格证》（简称"两书一证"） 制度，将城乡建设档案归集纳入工程建设程序，在规划许可、施工许可、竣工验收备案、房屋产权初始登记等关键环节严格把关，使档案齐全、完整、准确进入城建档案馆集中保管，服务于城乡规划建设管理和经济社会发展的重要保证。青岛市建委在市行政审批大厅施工许可窗口代办"建设工程竣工档案移交合同书"，将"建设工程竣工档案验收意见书"作为申报竣工验收备案的必备要件，鲁建发[2009]11号文件下发后，市国土房管局将《山东省建设工程档案合格证》作为办理房屋产权初始登记的必备要件，市区正规报建工程竣工档案归集进馆率达到100%。

4、规范执法公开、细化量化

青岛市城建档案馆对行政执法进行了梳理，对行政处罚裁量权细化量化，并在全市行政执法网络平台上公开。我们可以对工程已经竣工、档案却迟迟未移交归档的建设单位下达《建设行政责令改正通知书》，责令其限期交档，对逾期仍拒不移交工程档案的，还可以按照有关规定，处以相应数额的罚款。

总之，城建档案管理工作，涉及到多个方面的因素，只有各个方面齐抓共管，才能使这项迫切而又艰巨的工作取得明显成效，而城建档案行政执法，又将大大加快城建档案依法治档的进程，促进城建档案事业的深化、发展。