论事业单位预算管理存在的问题及对策

[摘 要]本文首先分析了事业单位预算管理存在的问题，其次，结合实际工作经验与实际情况，就如何加强事业单位预算管理进行了深入的探讨，并提出了建议，以期能为事业单位的预算管理工作拓宽新思路。

[关键词] 事业单位；预算管理；绩效考评

[中图分类号] F810.3 [文献标识码] A

1 前言

预算管理：事业单位预算包括资本预算、营业预算、财务预算等，各项预算的有机组合构成企业的全面预算。预算管理作为促使企业效益最大化的坚实的基础，可全方位地调动企业各个层面员工的积极性，优化企业的资源配置。事业单位良好的预算管理能够有效地提高事业单位综合管理水平和财政资金使用效益。大力推进事业单位预算管理，有利于构建完善的公共预算体制，有效加强事业单位财政使用效益和管理效能的联系程度，为事业单位实现可持续性发展做出巨大贡献。本文针对事业单位预算管理存在的问题来进行探讨。

2 事业单位与其他企业组织在预算管理体系的区别

预算以数量化的方式来表明管理工作标准，控制是以确定的管理工作标准，对行动的度量和纠正偏差。所以预算管理是过程中的控制，即事前控制、事中控制、事后控制。事前控制是投资项目或生产经营的规划、预算的编制，详细的描述了为实现计划目标而要进行的工作标准。事中控制是一种协调、限制差异的行动，保证预期目标的实现。事后控制是鉴别偏差，纠正不利的影响。由于事业单位与企业组织二者在性质上的根本不同，在全面预算管理上仍有很多细节区别，具体体现在：

（1）在预算编制上，事业单位的机构性质与营利性组织不同，企业公司的预算编制内容则侧重于企业的资产负债表和利润表。由于事业单位与民生紧密相关，具有典型的非营利性质。以学校为例，学校是典型的非营利性机构，以社会效益为主，享受政府的财政补贴，因此它承袭的是计划经济时代滞后的管理体制。在学校的预算编制内容上很大程度上侧重于财政补贴和公益性收支。

（2）在预算执行与考核业绩方面，学校尽管也设立了相关的考评和激励制度，但强度较弱，在考评和激励的判断上主观性较大，因此，预算的执行力较差，效果不好；而企业由于追求利润最大化的本质驱使，为全面积极的调动员工的工作积极性，降低成本，提高经营效率和资金使用效率，在预算执行与考核业绩和激励方面紧密联系，效果显著。

（3）由于预算管理既是由销售、采购、生产、盈利、现金流量等单项预算组成的责任指标体系，又是一个完整组织的整体“作战方案”。它不只是财务部门的事情，而是整个组织内综合的、全面的控制活动，任何部门都不能独立于外，是具有全面控制约束力的机制。从这点上看，学校内各科室、各部门的信息交流较弱，各部门之间独立性较强，不利于协调预算管理活动。而企业则由于协同各种业务活动和管理，使企业内部各部门、各环节均能统筹规划，协调行动，更能有效的聚集各项经济资源，包括人力、物力、财力、信息等，使之形成一种强有力的、有序的集合。

3 事业单位预算管理存在的问题分析

3.1 随意增减和调整预算现象严重，缺乏预算执行监督机制

一些事业单位没有建立起包括组织、流程、方法、工具、数据等8大要素在内的预算管理体制，同时由于缺乏预算执行监督机制或者预算编制时的不严谨，在具体的预算执行中随意增减和调整预算现象严重，没有很好的执行机制，预算的编制和管理过程随意性很大，临时性、计划外的支出很少受到预算的约束，使预算的制定和执行严重脱节，相关人员随意改变项目内容，无法起到应有功效，从而使得年初部门预算和年终部门决算存在很大的差异，严重影响到了部门预算的严肃性。

3.2 缺乏有效的预算绩效考核机制

事业单位通过预算绩效考评有层次地、分门别类地将单位的战略目标分解到各职能部门和基层单位，并将其细化、延伸到每一个职工，使事业单位所有职工都明确本单位战略目标的主要意图和设想，了解自己在单位中所处的作用和地位，从各自的角度想方设法地来为实现这个目标而努力工作，这样一来，使得事业单位的凝聚力大大增加，有助于促使事业单位决策科学化。

但是在实际中，由于没有充分重视有无超预算支出、资金使用效益如何、资金投向是否正确等问题，使得绩效考核体系严重不完善，大多只是走走形式，缺少可操作性、规范性和科学性，不能有效地起到约束的作用。

3.3 预算管理体系不完整

预算管理作为企业财务管理的核心，其研究已经十分的深透，并已被企业成功的运用到经营决策、成本控制、绩效考核等管理活动。目前绝大多数学校没有建立起完整的全面预算管理体系，仅仅将将着眼点放在预算编制上，简单地为获取预算结果而编制预算，而对于预算执行情况关注却较少，造成预算编制部门难以调动各个职能部门积极参与预算，预算编制与执行考核不成体系，没有建立预算管理所必须的责任会计核算体系；没有将预算执行考核与学校科室核算有机结合，预算反馈信息质量不高，从而保证不了全面预算管理的实施。

3.4 预算外收入不稳定，受外部政策环境影响较大

以技工学校为例， 除了固定的拨款，有一部分的收入是不确定的，包括学费收入，会因招生人数的变化而变化。例如，技校学费收入，由于招生环境与招生政策对招生情况有所影响，造成学费预算不可能很准确，经营收入在编制预算时存在有不确定因素。技工学校现行财务核算体系是以预算管理为中心，实行“大收入，大支出”的管理模式和“量入为出，收支平衡”的预算原则，即有多少钱办多少事，不搞赤字预算。随着技工学校体制改革的不断深入，技工学校在办学体制、经费来源、招生分配等领域逐步与市场接轨，已从单一的事业型单位逐步转变为面向社会自主办学的独立法人实体。在这种新形势下，技工学校的培训收入，逐渐转变为由培训市场调控。由于培训收入由培训市场调控。当年政策培训较多或培训任务多的情况，培训收入就会高些，反之则较少。目前这种技工学校收入预算核算的滞后性以及由此形成的各种弊病，严重制约着技工学校的发展，造成了技工学校有限的教育资源的严重浪费。

4 如何加强事业单位预算管理

4.1 加强领导，落实责任，扎实推进预算管理工作

各级财政部门要加强对事业单位预算管理的统一领导，健全组织，充实人员，统筹规划，合理安排，理顺工作机制，理清工作思路，明确工作目标，制定具体措施。各预算事业单位要树立大局意识，根据财政部门的统一安排和要求，加强协作配合，主动开展工作，按照本部门的职责和任务，确定组织形式，制定具体方案，积极推进预算绩效管理试点工作。各级财政部门和预算单位要加强沟通，密切配合，形成合力，确保预算绩效管理工作能够顺利开展并取得成效。

同时，强化能控，建立内部约束机制保障刚性管理到位。一方面加强日常跟踪管理。通过日常的跟踪管理维护其严肃性，严格规范地执行上级单位批复的专项经费预算和基本支出经费预算，对于当期超支的可控费用要提前预警，并坚决杜绝在当期支出，做到按月及时检查、考核。另一方面建立内部约束机制。财务对下级基层单位的日常财务监督，重点是对资金支出的合法性、真实性；纪检监察部门对财务收支程序、效能、过程、结果的惩防监督，实施多层次的监督，重点是财务收支程序的合法性，以及对违纪者的及时查处，防微杜渐。

4.2 优化预算编制方法，强化预算管理

在事业单位中，目前多数单位还使用传统的增量预算编制的方法，在编制本年预算安排时以上一年的实际支出为基础，然后再考虑新增因素来确定今年的预算，这种方法就会使预算结果不切实际，难以有效地贯彻执行。因此，必须采取有效的预算控制措施来避免这一现象。

事业单位的预算制定应采用零基预算法，“零基预算”作为预算编制的科学方法，也就是取消往年的基数。而根据单位的任务、目标和下年度的施政计划并结合财力，重新测算并安排单位的预算。因此“零基预算”是一种从实际出发的预算编制方法，通过详尽报表内容，健全报表体系等方法减少人为因素，不受以往的预算计划及执行情况的影响是其最大的优势，具有科学性和有效性。同时，预算制定出来以后，预算执行者应当对预算进行管理，促进预算的实施，必要时可根据当时的实际情况进行检查、修订和调整。尽管我们在制定预算时预见了未来可能发生的情况，并制定出相应的应变措施，但预算一方面不可能面面俱到，另一方面情况在不断变化，总有一些问题是不可能预见到的。故预算管理不能一成不变，要对预算进行定期检查，如果情况已经发生重大的变化，就应当调整预算或重新制定预算，以达到预期目标。

4.3 加强预算支出绩效考评工作

（1）是强化组织领导。及时成立预算支出绩效考评工作领导小组，落实日常工作机构，负责绩效考评具体协调管理工作。按照职能分工要求，密切协调配合，实行分管领导分片负责制及相关科室分工责任制。

（2）是明确考评要求。制定相应的政策和规则制度来确定绩效考评的范围、工作程序和时间安排。采取项目单位自评、主管部门考评和财政部门考评相结合的考评机制。

（3）是细化工作措施。选取几家事业单位进行项目支出绩效考评试点，精心选取试点项目，力求项目具有代表性。建立业务指标、财务指标、效益指标三大考核体系，细化指标分数权数，实现三级目标管理。

（4）是注重工作结合。将财政监督和财政投资评审工作贯穿预算支出绩效考评全过程，增强工作实效，实行项目前期设计概算管理、财政全程介入监督、事后针对考评情况开展延伸检查。应以定性的指标为辅，定量的指标为主，从而增强绩效考评结果的利用价值和绩效考评的实际可操作性，

（5）是是认真对待绩效评价结果，强化评价结果运用，对绩效评价中发现的问题及时整改，将其作为加强制度建设、完善体制机制、改进工作方法、提升管理绩效的重要参考，不断推进预算管理科学化精细化[3]。

4.4 实现事业单位全面预算管理体系建设

事业单位务必要紧紧围绕预算管理“责任有主体，预算有依据，执行有控制，调整有程序，评价有标准，考核有奖惩”六个方面总体要求，从“编制、审批、执行、控制、分析、评价、监督、考核”八个环节确定目标，并注重做好三个方面的工作。一是体现事业单位战略管理与战略决策要求。编制预算充分考虑企业的战略导向，合理高效配置资源。二是实现全面预算管理的一体化与模式化，努力形成事业单位与下属单位预算管理“内容、要求、流程、方法”统一。三是促进基础管理工作提升。把全面预算管理与对标工作、信息化建设、“良好业绩创建年”活动相结合，坚持分级归口管理、按事项编制预算、落实预算责任、明确编制依据、强化过程控制、健全内控体系，努力促进各项工作上水平。

4.5 强化预算在控、确保实施预算全过程控制

首先，将预算控制端口前移至预算的编制，从源头上控制预算资金的投放和使用。其次，改革预算控制方法，对项目支出应有明确的目的性。以技工学校的预算控制为例，技工学校的预算控制旨在从根本上提高教学质量，掌握更科学的教育方式，减少不必要的开支和损失，为确保资金的合理化使用提供基础。因此，学校的预算不仅要控制总额，而且要控制到每一个费用明细，提高经费管理的透明度，使学校负责人和财务部随时把握经费使用情况，做到心中有数，克服经费使用中的盲目性，有效地控制各项费用相互挤占和超支现象，提高预算控制的精细化程度。因此，学校的财务预算编制需要统筹全局，围绕学校、学生、教育教学需要为总体目标。在预计时充分考虑到在实施过程中可能发生的问题和障碍，并且尽可能的提前做出解决方案，找出问题所在，协调学校内部教学、教务、后勤等各部门的沟通联系。最后要建立预算执行岗位责任制。在对预算层层分解执行的过程中，明确责任中心，将预算执行过程中出现的问题的责任落实到个人。

始终坚持审批制度，坚持“先有预算、后有开支”的原则，严格先审后支、先批后付，杜绝乱收乱报、非正常支出等不良现象，确保经费收支按制度执行。以学校的预算审批为例，必须构建从内到外、从上到下的全方位的预算审批与监督体系。形成学校、教育部门、社会群众、财务审计的全方位监督体系，建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。实行资金集中管理，通过责任细化，对预算执行过程中的凭证传递和手续审批进行控制，根据费用项目的性质、金额，分别采用按年或按月控制；对报账制单位实行以收定支，预算控制，备用金管理办法，调动其争取其他收入的积极性。同时，严格财务审核，确保规范性。

5 结语

总之，加强事业单位预算管理较好地体现了当前我国公共财政建设的方向，对提高财政支出效率、优化资金有效配置、统筹财政资源具有极为重要的作用和意义。

参考文献：

[1]丁春红，薛小明，候春梅.预算管理在现代企业的应用[J].中国西部科技，2005（15）：145-148.

[2]马夫芳.现代企业如何实施全面预算管理[J].淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版），2005（04）：111-114.

[3]付高善，康元波.基于价值链的财务预算管理思考[J].合作经济与科技，2007（18）：147-150.

[4]赵春晓.行政事业单位预算管理存在的问题及对策[J].金融经济，2009（20）.

[作者简介]温志娟（1963—），女，广东清远人，财务科科长、会计师。研究方向：事业单位财务管理细则。