台湾存款保险制度架构及启示

[摘要]存款保险制度是在金融市场化条件下，保障储户安全、维护金融稳定的一项重要制度安排。台湾在发展存款保险制度方面的独到经验值得重视。大陆金融改革与金融机构的多元化，客观上要求实行存款保险制度；存款保险制度的设计与建立要和金融体系的改革与完善同步进行。应从普遍性的固定费率起步，在建立完整的监督、评价体系之后，再逐步过渡到差别费率。

[关键词]存款保险制度 台湾存款保险 差别费率

[中图分类号]F840

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）05-0106-03

一、台湾存款保险制度产生背景与发展历程

上世纪70年代，台湾地区经济快速增长、金融业务量扩张，当局开始放松金融管制，金融自由化趋势增强。伴随各类民营中小银行（包括农村社区合作信用社）数量的增加，贷款风险也不断增长。为此台湾当局于1973年就拟出了存款保险草案，但因各方争议而迟迟未能出台。

1970年代，台湾国光人寿保险公司因转投资生产事业失败而导致资不抵债，台湾“财政部”于1970年勒令其停业。同一时期，多家基层银行也相继发生信用危机，其中包括农渔会信用部及信用合作社。由于这些地区性金融机构经营规模不大，存款人权益纠纷的范围有限，故当时“财政部”多以合并方式处理。

直到进入1980年代，台湾还未成立存款保险制度。金管当局对问题银行的处理，一般是由“财政部”出面直接接管，或委托其他银行代管，而后由银行执行股权重组取得经营权，以此化解银行危机。此时，台湾发生了多家银行挤兑事件：1982年的亚洲信托、1985年的台北十信、国泰信托、华侨信托等。这些机构因逾期放款过多导致挤兑，最后由当局勒令停业，进行善后处置，以平息挤兑风波。为避免系统性风险再度发生，当局于1985年正式成立“中央存款保险公司”，台湾存款保险制度应运而生。

二、台湾存款保险制度概况

（一）承保对象、项目、范围及额度

存款保险的承保对象包括台湾本土一般银行、中小企业银行、信托投资公司、信用合作社及设置信用部的农渔会，外国银行在台分行和其他经“财政部”指定的金融机构。到2012年底共有391家金融机构投保，其中包括3家公营金融机构、36家民营银行、26家外资分行及数百家各类民间信用机构。成立初期保险范围为各类本地存款的本息，1999年改为仅存款本金受保。2010年扩大范围至外币存款的本息。

存保公司成立之初最高保额为70万元新台币（下同），以后保险额度逐步提高，至2011年调高至300万。2012年底，投保机构存款总额达33.47万亿，保额300万元以内存款约18.24万亿，保额内存款占投保存款总额比率为54.45%，受保储户的户数比率为98.44%，最高保险额度达到300万水平，使绝大多数小额存款人受到保护，巩固了民众对存保制度的信心。

（二）资金来源与运用

存保公司资本总额由“行政院”决定，其营运收益是维持公司日常支出最主要的资金来源。存保公司为公营性质，由“财政部”和“中央银行”共同设立，并获“财政部”批准公开发行债券。2011年起该公司的股权管理由“财政部”转至“金管会”。“中央银行”及“金管会”是公司主要股东，2012年底持股比例达99.9995%。

投保机构每半年交纳一次保费；存保公司制定保险费率，再报请“财政部”核查实施。资金运用则规定存放在“中央银行”开立的账户，除经常费用开支及赔付停业机构存款人和辅助停业机构复业的用途外，其余则用于投资台湾当局担保本息的债券和金融债券等方面。

（三）监管权限

存保公司虽不是主要监管机关，但为了有效控制担保风险，并以最低成本保障存款人利益和维护金融安定，存保条例也赋予其某些监管权限。一是存保公司可报请“财政部”指派人员辅导投保机构的业务经营。二是存保公司经上报核准后，有权检查投保机构财务并提出改进意见；逾期不改者可报“财政部”处理。三是若投保机构的业务违反法令、保险契约规定，且未按期改正者，会被终止投保。

（四）存款保险定价

台湾存保制度实施初期采用固定费率制，费率是万分之五。由于当时监管严格，银行经营保守，极少发生银行倒闭事件，投保机构寥寥无几。随后当局为了吸引更多机构投保，采取了低费率策略，1987年和1988年分别将费率降至万分之四和万分之一点五。随着台湾大力推进金融自由化、国际化，金融机构的经营风险差异日益显著，固定费率已无法真实反映各金融机构的风险情况。为此台湾参考借鉴了美国等发达国家的经验，1999年开始实施风险差别费率制度，并且为应对保险赔款准备金不足，逐步调高费率。

为使费率更趋合理，存保公司于2011年开始启用申报评等系统，作为收取费率的依据。为使投保机构经营风险和财务状况实时有效地反映于风险差别费率，2012年启用差别费率风险指标查核系统，修正了测算费率的风险指标“风险差别费率评等系统综合得分”；同时采取了对投保机构办理查核及加计费率的配套措施。

三、台湾存款保险制度对大陆的启示

（一）银行保险制度是金融市场化改革的客观要求

从计划经济开始，大陆在金融风险管理上实际是实行隐性存款保险制度，即国有银行坏账最终由财政核销。随着金融市场化改革，出现了多种形式的新型金融机构。但伴随中小银行增多，债务链扩大，风险随之增加。其次，缺乏监管和适当的保险机制，等于纵容问题银行，导致道德风险加剧。一些地方为了彰显政绩，甚至有意放松监管，姑息问题银行，结果使得国家实施救助的成本愈来愈高，最终不堪重负。最后是不易培育和形成公平竞争的环境，因为政府容易忽视对中小银行的保护，而国有大型银行多年受到广泛信任、与政府间的互信互动程度高于一般中小银行。由此可见，我国推行显性存款保险制度有其客观要求，势在必行。

（二）存款保险制度的基本原则要与金融市场发展的实际相结合

1 采用普遍性投保政策。1999年台湾当局实行强制投保，从自由发展到强制投保历经了14年。与强制投保相比，自由投保的最大问题是加剧了逆向选择的发生，因为经营不善的金融机构更愿意投保，稳健的机构因不愿徒增经营成本而缺乏积极性。从大陆的金融市场看，行业自律性低且群众风险意识弱，如果建立存款保险制度，宜于采用强制性的普遍投保政策。

2 从固定费率逐渐过渡到风险差别费率。台湾建立存保制度初期采用固定费率，经过多年的经营运作后，于1999年改行风险差别费率制度。综观各国（地区）经验，实行差别费率的前提是评估投保机构的风险程度，这需要特殊的专业知识，因此制定准确且被广泛接受的风险差别费率实属不易。因此大陆宜先实行固定费率，待条件成熟时再逐步过渡到风险差别费率制度。

3 通过立法推行存款保险制度。大陆现在尚未引入显性存保制度的法律法规，隐性存保制度的长期存在使得公众深信银行不可能倒闭，风险意识薄弱，缺乏对存保制度的了解认识。存保制度的推出，不仅需要对全社会做好宣传工作，也需要通过立法的手段确立存保制度的地位和作用，培养大众的风险意识，乃至担负监督银行行为的意识和管控风险的能力。

（三）建立存款保险制度要与金融体系的改革完善同步进行

1 逐步完善金融监管。金融监管机构与存保机构的监管权限存在差异，故存保制度不能完全代替金融监管。金融监管制度不完善将无法促使银行稳健经营，存保基金最终会因为频繁用于处理投保机构的经营失败而消失殆尽。因此，有必要将监管重心从准入行政审批转向风险预警导向的综合性监管，并辅以建立科学严谨的监管系统。

2 建立金融机构信息披露机制。2007年颁布的《商业银行信息披露办法》，规定信息披露仅一年一次，群众无法切实掌握银行财务动态，加之政府有时也无法做到完全透明化银行的各种信息，这将会阻碍市场纪律的规范化，银行管理效果难以发挥最大功效。应逐步完善金融机构信息披露机制，有效辅助评级机制和危机警报机制的顺利运作。

3 建立评级机制及危机预警系统。建立信赖度高的评级机构和银行风险评级机制，有助于正确反映投保机构经营风险、保费以及存保机构承保风险。要完善银行危机预警系统，监测银行经营活动及财务状况，掌握银行内部动态，并及早发现处理银行危机，完善问题银行的退出机制，降低存保机构的承保风险。

4 加强金融宏观调控的功能和权威，减少地方干预。地方政府持股比例高的商业银行经营者，是由央行、银监会、地方政府和大股东共同任命，使得地方有权干预银行的人事任免和业务经营，有时银行经营者出于利益考量，还会主动请求地方干预。地方政府为发展当地重点建设项目，常要求城市商业银行及城乡信用社对其增放贷款，使城商行及城信社变为地方政府的第二财政。有些贷款企业仰仗地方保护而欠债，当银行出现信用危机时则由地方政府充当担保者，央行提供再贷款救援。这种模式要由地方政府在很大程度上承担最终责任。如果实施显性存保制度，风险将转移至存保机构，地方政府因存保机构的出现而摆脱了风险责任，可能加重地方干预银行的行为。为减少此类事件的发生，有必要加强金融系统的宏观调控功能和权威。