以国库视角探析财政专户管理

摘 要：从财政专户的产生及沿革入手，结合近年来财政专户管理现状，提出当前财政专户管理中存在财政专户管理混乱、账户开设必要性不足、财政资金管理效率低、财政专户使用不规范以及财政专户存在流动性风险等问题，并深层次分析存在这些问题的原因，提出修订完善财政专户管理制度、加快国库单一账户体系建设、创新人民银行国库服务方式、建立对财政专户监督约束机制等方面的对策建议。

关键词：财政专户管理；现状分析；建议

中图分类号：G475 文献标志码：A 文章编号： 1673-291X（2012）11-0079-03

财政专户是财政部门根据有关政策和制度的规定，将政府履行公共管理和公共服务职能的资金存放在商业银行，实行专户管理、专项核算、专款专用的一种财政性专项资金账户。财政专户在一定程度上防止了专项资金被挪用、挤占的情况，在特定时期发挥了重要作用，促进了地方经济和社会的较好发展。财政专户的设置、使用与管理是否规范，不仅关系到各类专户财政资金能否安全、高效运行，而且深刻影响到财政国库管理制度的改革。随着财政专户数量的不断扩大、资金范围和资金量的急剧膨胀，财政专户管理呈现出账户设立过滥、大量预算资金滞留财政专户、资金管理不规范等问题，这些问题已经成为影响公共财政体制建立和政府预算顺利执行的重要因素。因此，研究财政专户管理有关问题已显得十分必要。

一、财政专户的产生和沿革

1.财政专户的形成阶段（1958—1978年）。财政专户伴随着预算外资金的产生而产生。建国之初，我国实行的是统收统支型财政管理体制，其主要特征是中央财政具有全部财政资金管理权限。为了调动地方的积极性，1958年，国家开始把原来预算内的一部分收入放到预算外管理，主要包括机关事业单位为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支。随着预算外资金的产生，为了管理这部分资金，财政部门开始设立财政专户。

2.财政专户迅速膨胀阶段（1978—1996年）。改革开放后，“分灶吃饭”的财政体制使各级政府十分关注自身的财政状况，随着预算外资金规模迅速膨胀，各种名目的财政专户也应运而生，财政专户管理出现较为混乱的局面。对此，国务院曾于1986年下发《关于加强预算外资金管理的通知》，要求切实加强预算外资金的管理，各级政府和财政部门对事业、行政单位管理的预算外资金，相继实行了“计划管理，财政审批，专户储存，银行监督”的管理办法。但是，随着我国经济体制改革的不断深入，开设财政专户的需求不断增加，而银行的监督效力有限，预算外资金财政专户管理存在的问题越来越突出。

3.财政专户管理探索阶段（1996—2000年）。针对预算外资金制度与管理中存在的问题，国务院于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》,随后财政部制定了《中央预算外资金财政专户管理暂行办法》，规定中央部门和单位经财政部批准，可以按照国家有关规定在银行开设专门用于预算外资金收支管理的收入过渡性账户和支出账户，并从制度上明确了中央财政专户的基本职责、账户设置与管理办法。然而，这一阶段财政性资金缴库和拨付方式仍是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，不仅延滞财政资金入库时间，而且大量资金经常滞留在预算单位，导致财政资金活动透明度不高，降低了使用效率。

4.财政部门统一管理财政专户阶段（2001年至今）。2001年，国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》的通知，取消各执收单位开设的各类预算外资金账户，改由财政部门按执收单位分别开设预算外资金财政汇缴专户，将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，由财政部门统一管理。在实行“收支两条线”改革的同时，2001年，国务院办公厅公布了《财政国库管理制度改革方案》，提出建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库集中收付改革，明确建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户，预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。财政国库集中收付改革以来，财政部门逐步规范了预算单位账户零余额账户管理，先后制定了《中央预算单位银行账户管理暂行办法》、《关于零余额账户管理有关事项的通知》等办法，清理整顿了预算单位银行账户，但对地方财政专户及财政部门在商业银行设置的其他账户却没有统一规定。

二、当前财政专户管理中存在的问题

从总体上看，财政部门在商业银行开立的账户数量庞大，金额巨大。据不完全统计，目前各级财政部门在商业银行至少开设27.2万个专户，开户在100个以上的财政部门不在少数，而且资金量巨大，国库资金体外循环，财政专户成为事实上的“第二国库”。

1.财政专户性质和名称不规范，财政专户管理混乱。一是账户性质不规范。由于基本存款账户和专用存款账户的开立要受到诸多限制，部分商业银行利用一般存款账户开户手续简便、不需要核准的特点，钻政策空子，为地方财政部门开立一般存款账户，用于核算预算专用资金。有的地方财政部门擅自改变账户的用途，利用以往开立的基本存款账户办理非税收等地方税收的收纳汇缴。二是账户名称不规范。部分财政专户的开立使用了财政部门内部科室的名称，也有些地方集中支付中心以自身名义为预算单位开户，如某市财政部门以“财政集中支付中心”的名义为预算单位开立零余额账户60多个。

2.账户开设必要性不足，国库资金分流严重。按规定，财政专户必须依据省级以上财政部门的正式文件开设。而在实际操作中，财政部门往往巧立名目，以依据一个报告或一份证明文件的形式肆意增加专户开设数量，账户性质难以界定，被统一描述成“其他需要专项管理和使用的资金”，这给人民银行认定账户资金是否属于财政性缴存款带来很大困难。由于财政性缴存款属不生息资产，因此，这部分账户资金往往被商业银行有意归入一般性缴存款。同时，财政部门通过拖延非税收入缴库时间、提前办理国库库款支出和以预算暂付款等名义转移国库库款，使得国库资金不断流向财政专户，分流现象十分严重。

3.同一资金性质多头开户，地方财政资金管理效率低。目前，我国财政专户的资金有16大类不同性质的描述，而同一性质的账户在多家商业银行机构开立，如非税收入资金种类多、数额大，地方财政部门往往指定多家商业银行代收，这就势必造成在多家银行分别开立财政汇缴专户，相应地开立了多个预算外资金专户，用于收缴、拨付预算外资金，这样就造成财政资金分散，不利于各级财政及时、全面地掌握财政资金现状，不利于财政预算的编制，也不利于财政集中调度、统筹安排财政资金，最终导致财政资金管理效率低。

4.财政专户使用不规范，影响货币政策的执行效果。目前，一些地方财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，同时被用于收缴预算收入，由财政部门根据预算完成情况来控制预算收入入库进度，造成大量的预算资金在财政专户沉淀。有的地方财政部门通过开具拨款凭证将预算资金从国库集中拨付到财政专户中，再通过专户分散拨给预算单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具，形成明显的“第二国库”。个别地方财政部门一家商业银行开立两个性质相同的专户，两个账户之间、两个账户与在他行财政专户之间经常使用转款的方式来回转移财政资金。以上可以看出，财政专户俨然成了个别财政部门操控预算执行进度的工具，削弱了财政资金管理的透明度，严重影响了国家预算执行的严肃性和真实性。而财政资金从国库大量转移到商业银行财政专户，一方面增加了人民银行宏观调控的财务成本，另一方面起到了事实上的货币扩张效应，影响货币政策执行效果。

（5）财政专户资金存在流动性风险。大量的财政专户的存在，必然加大财政部门内部对资金管理和控制的操作风险和道德风险，同时，财政专户资金存放在商业银行，而商业银行经营的性质决定了其具有一定的流动性风险，尤其是部分地方商业银行和信用社，得到了地方政府大力支持，其主要资金来源是财政存款，但这些小银行抗击风险的能力相对较弱，一旦发生流动性风险，势必殃及财政资金。

三、财政专户管理中存在问题的原因分析

多年来，由于大量财政专户的存在，管理比较混乱，不仅分散了政府的财力、加大了对政府预算执行监督的难度，对财政资金的集中使用，政府预算的顺利执行都造成了一定的影响，而且巨额财政资金游离于国库之外，成为了商业银行竞相追逐的对象，为滋生腐败提供温床。究其原因，主要有以下几方面：一是财政专户管理制度缺失，导致财政专户开设过滥。目前，对于财政专户的管理没有一部可供操作的法律法规，相关规定散见人民银行、财政部的部门规章或制度规定中。虽然《国家金库条例》及其《实施细则》赋予了国库监督财政存款开户的职责，但《人民币结算账户管理办法》等人民银行内部规章或制度，并未明确国库在财政专户开设和管理中应发挥的政策性审核作用，因此，国库对大量财政专户管理束手无策，这样财政专户在开设过程中，财政部门和人民银行相互制约机制缺失，是导致财政专户开设过滥的重要原因之一。二是渐进改革的财政管理体制和有限的国库服务能力，给财政专户开设提供了充分的理由。在财政管理体制改革的过程中，由于有部分预算外资金的历年结余留用政策预计预算外资金财政专户的历史存在，而改革中未明确取消相应财政专户，因此原有财政专户被一直保留下来挪作他用。随着财政国库管理制度改革的推进，大量财政支出通过直接支付的方式将国库资金直接支付到用款单位和个人，而按照目前的国库支付清算能力，难以全面承担财政部门对国库资金支付的需求，这也为财政部门大量开设涉农补贴资金等专户一定的理由。三是各部门利益驱动诱使国库资金体外循环，导致财政专户开设数量增加。由于人民银行对财政性缴存款政策把握的尺度和力度不一致，在部门利益最大化的诱惑下，借财政性缴存款管理上的漏洞，开设财政专户。同时，由于近年来金融业绩效考核压力大，财政资金成为各家金融机构争抢的资源，为平衡与各家金融机构的关系，各地财政部门将预算外资金和集中汇缴的行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入等分配到各金融机构，一方面导致财政专户的大量增加，另一方面使得大量国库资金体外循环。

四、规范财政专户管理的措施建议

1.修订完善相关制度，规范管理财政专户的开设和使用。一是建议人民银行会同财政部门开展一次针对财政专用账户的清理整顿活动，对检查中合理合规的账户给予保留，对性质相同的账户进行归并，对不合规的账户予以强制撤销，同时对新开设的财政专户应充分发挥人民银行会计、国库、营业等部门职能，实现信息共享、优势互补、监管联动，落实国库部门向会计部门反馈财政专户开设合规性机制、落实会计部门与国库部门认定财政专户开设资金性质的共同协商机制，强化对新开设财政专户的全程监管。二是研究制定财政专户管理办法，统一财政专户开设行为，系统规定财政专户管理的具体措施，从制度上明确财政部门、人民银行、地方审计等部门在财政专户管理方面的职责，明确财政专户开设条件必须是法律、法规、规章或省、部级以上规范性文件，开设程序上必须明确财政部门与人民银行的相互制约、人民银行内部职能部门的相互配合，以有效遏制财政专户开设的随意性。三是进一步明确界定商业银行财政性资金缴存范围、缴存程序以及违规处罚的自由裁量权行使规则。目前，商业银行一般将财政专户设置在单位活期存款科目下，作为一般性存款按照规定比例向中央银行缴存存款准备金，财政专户资金成为商业银行信贷扩张的重要基础。为确保财政资金的安全，建议尽快将财政专户资金列为财政性存款的划缴范围，要求商业银行按100%比例向中央银行缴存，以控制资金风险。

2.加快国库单一账户管理建设，将预算外资金统一纳入国库单一账户管理。随着国库核算电子化程度的不断提高，尤其是国库直接支付财政补贴资金的成功实践，处于现代支付系统核心的中央银行更能够方便、快捷地为财政提供全方位服务，将财政资金全部纳入国库管理的时机已越来越成熟。可以逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”，防止出现资金开户和资金拨付管理相脱节问题，使国库资金集中有效地综合利用，增强国库部门对财政专户管理的透明度。

3.创新国库服务方式，不断提升国库服务效能。不断增强国库服务意识，拓宽国库服务领域，加快国库部门“3T”系统的推广进度，充分发挥国库业务系统优势，提高国库办理直接支付业务效率，同时加大人民银行经理国库职责宣传工作的力度，营造良好的金融服务环境和社会舆论，让地方政府和财政了解和信任国库服务，引导社会公共资金逐步通过国库直接支付。

4.建立健全检查约束机制，加强财政专户资金的日常监管。建议人民银行会同审计、纪检监察等部门对财政专户资金进行不定期检查监督，及时排除资金管理安全隐患。人民银行研发对财政专户资金的非现场监管监测系统，将各金融机构行内系统、大额支付系统、小额支付系统、同城清算系统、国库会计核算系统等资金清算系统中，涉及的财政账户数据可实时接入汇总，并根据监管需要设计报表，确保财政资金安全、合规地使用。

参考文献：

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