中企入美如何过审查关

在美国市场，中国企业并购进展并不顺利，主要障碍是一个“神秘”的机构――美国外资投资委员会。

随着“走出去”战略的实施，中国企业开始在世界市场施展拳脚，并购外国企业。但在美国市场，中国企业并购进展并不顺利，其主要障碍是一个“神秘”的机构――美国外资投资委员会。这一机构之所以“神秘”，是因为法律规定，它对并购案的评估可以保密，无需透露其调查的“信源和方法”。结果，有些企业并购顺利通过审查，有些并购却因“国家安全”原因受阻。

到底哪些问题属于“国家安全”范畴，美国外资投资委员会又从何判断一起并购案应该通过审查还是不通过？彼得森国际经济研究所非驻所研究员西奥多・莫兰在最近的政策简报《中国投资与美国外资投资委员会：是时候更新（并改变）思路了》中试图解答这些问题。他认为，期望美国外资投资委员会改变其程序并不现实，但中资企业可主动适应该机构的审查要求。

中企受审列第一

中国企业在美投资起点较低，但发展迅速。美国是全世界最大的FDI（外商直接投资）接收国，可根据布鲁金斯学会研究员杜大伟的测算，中国对美国的FDI投资仅占其FDI投资总额的7.7%左右，而其它国家对美国FDI投资平均占比在19%左右。中国对美FDI投资严重低于世界平均水平。不过，未来中国对美FDI投资有望快速增加。这两年的数据也证明了这一点：一半多来自中国的FDI发生在2013年和2014年，分别为140亿美元和120亿美元。

尽管中国对美国的FDI投资数量少，但近几年中资企业并购美国企业被审查的次数却不少。2007―2009年，中国企业仅13次被美国外资投资委员会调查，可2010―2012年，这一数字增长到39，占美国外资投资委员会审查案的12%。2011―2013年，被美国外资投资委员会审查的中资企业并购案达54起，被审查数目位列第一，其次是英国（49起）、加拿大与日本（均是34起），法国（29起）。所有54件被审查的中资企业并购案中，24起属于制造业，17起属于采矿、基础设施或建设，另外13起在金融、信息技术或服务领域。

事实上，FDI投资可产生生产力溢出效应，有益于接收国的经济发展。根据莫兰的研究，1987―2007年，12%的美国生产力增长应归功于FDI投资的生产力溢出效应。这一点在来自中国的FDI投资上更为明显，因为比起其它来自发展中国家的投资者，中国投资者通常更愿意将更多的研发工作放在美国进行。

中国对美国FDI的投资额少，而且中国的FDI投资比起其它国家的FDI可能更有益于美国经济，那么，为什么美国外资投资委员会反而对中国企业并购美国企业发起审查的次数相对较多呢？

杜大伟认为，一是中国并购海外企业主要是为自然资源;二是美国外资投资委员会以国家安全为理由进行审查，吓退了很多中国投资者。莫兰则认为，不能天真地期待美国外资投资委员会能不带歧视地公开透明地审查。对于中国、俄罗斯以及来自阿拉伯世界的国家，美国外资投资委员会的审查肯定会更严格，而国企尤甚。不过，如何更顺利地通过美国外资投资委员会，实际上是有“门道”的。

三种“国家安全”威胁

莫兰曾于2007―2013年任职美国国家情报委员会，负责与美国外资投资委员会的对接，对这一机构的情况比较了解。据莫兰披露，美国外资投资委员会也不是铁板一块，其内部基本分成两派：来自美国财政部、贸易代表办公室以及一些其它机构的工作人员及官员认同FDI对美国经济的作用，希望推动FDI投资;而来自国防部、国土安全部、司法部和美国联邦调查局等机构的工作人员及官员则希望以最坏之情景来对待外国企业在美国并购，对FDI投资进行严格审查。 比起其它来自发展中国家的投资者，中国投资者通常更愿意将更多的研发工作放在美国进行。

莫兰认为，中国企业如果了解美国外资投资委员会的评估过程，企业就可在并购前先自我评估，从而更准确地预测美国外资投资委员会的审查结果。他总结了美国外资投资委员会评估某一并购案是否构成“国家安全”威胁的三种情形。

第一，并购发生后，外国企业可能对被并购者的产品具有主导权。而认定此种情形是否为国家安全威胁需再经两步分析：首先要评估这种产品有多重要，如果没有这种产品会发生什么后果;其次要评估被并购公司所在的行业是否是国际市场中集中度较高的，替代品是否丰富，替代的代价是否高昂。如果并购者生产的产品类似品或替代品广泛，替代成本低廉，那这起并购案就谈不上威胁国家安全。

第二，并购可能导致敏感技术泄露，使它国有可能利用此种技术反过来危害美国的国家利益。评估此种威胁是否为“真的”威胁同样经过两个步骤：首先，测算如果这种技术被用来危害美国利用，美国的损失将有多大;其次，评估此种技术在国际上购买的可能性，如果拒绝此并购，是否会令并购者转向它国。因此，如果被并购公司的技术具有国际普遍性，那国家安全不能成为阻止并购交易的理由。

第三，某外国公司并购某美国公司可能会使并购者的母国渗透到美国公司系统，从而在系统中窥探、监视甚至在其中安置定时炸弹。但实际上，如果被并购的公司所在行业有许多其它竞争者，那么即使某一个公司被渗透了也不危及国家安全，因为消费者可轻而易举转向其它公司。值得注意的是，在价值链全球化时代，特别是在IT领域，美国外资投资委员会要评估这一威胁十分困难，因而可能审查结果会偏严。

莫兰对想并购美国企业的中国企业还提供了一个建议：咨询专业人士。有一些顶级律所的律师有丰富的与美国外资投资委员会接触的经验，甚至有一些律师本身曾是美国外资投资委员会人员，因而他们懂得其中的“门道”。

例如，在美国外资投资委员会初步反对某一并购案并要求提供更多信息时，他们会问：剥离收购中的某一部分会改变美国外资投资委员会的决定吗，建立一个全是美国人的理事会负责某一特定业务会让美国外资投资委员会作出更倾向于审查通过的判断吗，承诺将数据保留在美国本土是否可以回应美国外资投资委员会的关切，等等。在这种反复询问的过程中，中国企业可及时调整并购策略，从而成功并购。