探析政府投资项目代管的运作及监管

摘要：城厢区推行的政府投资项目建设代管制，以代管的全程性、运行的简便性、服务的无偿性、与现有管理体制的互补性，使政府投资项目建设走上管理专业化、运作规范化、监管全程化的轨道，取得明显的经济效益；也推进了工程建设领域的源头治腐工作。

关键词：政府投资项目；代管制；运作；监管

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、政府投资项目有了“好管家”

“有了代管办的业务指导，我们工程的前期手续办得很顺，很快就批下来，省了不少麻烦，还节约了一大笔资金。”11月24日，提起项目代管带来的效益，华林经济开发区陈松赞不绝口。该开发区在支一路市政工程中，区代管办在对项目工程、预算编制等关键细节进行审查后，提出取消钢便桥的修改意见，要求招标单位予以修正更改，工程造价比原来减少近20万元。

陈松所说的代管办，即城厢区政府投资项目代管办公室（简称“代管办”）。今年5月份，城厢区率先推出项目代管制，即在剖析政府投资项目违法违规典型案例、总结政府投资项目管理经验的基础上，选调相关工程专业技术人员设立区代管办，根据项目业主委托，对总投资一百万元以上，且政府投资占总投资半数以上的建设项目进行组织、协调、管理。主要在设计优化、主要材料选定、信息价采用、预决算初审、现场签证、工程进度款拨付、质量安全监督、工程验收等重要环节，按照合理性、经济性要求，督促施工和监理单位按技术规范进行施工、监理，对项目实行全程服务。

推行项目代管以来，已受理委托代管项目21个，提出并被采纳的合理化修改意见和要求300条，仅已动工的项目就削减工程造价800多万元，合理降低投资总额19.4%。

二、专业代管，人员外行变内行

11月6日，代管办张翰政来到文献中学教学楼建设现场，检查这个项目独立基础施工情况。从今年4月进入招标程序以来，张翰政就代表区代管办无偿跟踪服务该项目。专业人员代管项目，彻底改变了以前政府投资项目“行政部门+项目业主”的管理模式。

区住建局李杰介绍，“行政部门+项目业主”管理模式即通过发改、财政、建设等部门以及项目业主，对项目建设实施过程相关事项的确认与监督来进行管理。政府投资项目的业主有：建设单位、临时机构、行政管理部门和国有企业四类，这些项目业主往往由于缺乏专业知识，或人员不稳定、专业不精，或职责不清、营利望强等原因，导致项目工期一拖再拖，造价一加再加，工程进度、质量不理想的现象屡见不鲜。

建设领域是腐败案件多发区，如何防止“工程上马，干部下马”呢？针对建设项目业主自身缺乏相关知识，对工程设计的合理性、经济性及材料选定、工程量变更、造价增减等实质内容缺乏辨别判断能力，较易陷入陷阱的情况，城厢区纪检、建设等部门经调查研究，提议政府投资项目建设实行代管制，以加强发挥对施工单位、监理单位的监督作用。于是区代管办应运而生，从区设计院、经济开发公司抽调6名懂技术、会管理的建设专业人员组成。

莆田科技学校计划投资4500万元，新建学生宿舍楼、学生食堂、综合报告厅、教学楼等7栋建筑工程。尽管前期手续刚开始，但与以前相比，业主孙校长感受颇深：“以前虽说作为项目业主，但只是1名外行的管理者，可以说什么都不懂，施工、设计单位如何设计、施工，根本无法监管。就连办理手续得跑东跑西，花好多时间。有了代管办，我们采取错开程序同步办理的方式，至少省了六个月。”他告诉记者，宿舍楼原设计楼梯存在结构不合理的情况，因为自己看不懂设计图纸，也就没提出意见。可区代管办专业人员发现后，及时提出更改的方案，使设计方案更合理、更优化。

据了解，专业人员代管项目后，因具有专业、技术和经验优势，建设项目监管人员由外行变内行，对政府工程进行“安全、质量、造价、进度、廉政”科学管理，运用价值分析，剔除使用价值不高及费用较高的项目，做到既让使用单位满意又节约了财政投资，达到1+1>2的效果。此举改变了原先“谁使用、谁建设”的“一次性业主”建设管理模式，也减少了政府投资工程领域的腐败风险。

三、规范运作，环节粗放变精细

5月8日，莆田五中新校区学生食堂项目重新公开开标，中标价由原来的980万元降至682万元，节约造价近300万元。项目业主陈校长高兴地说：“现在项目招投标不一样了，代管办理顺了工程建设程序，对设计图进行了优化调整，合理采用信息价，组织预算初审和主要材料市场询价，让我们从中得到了实惠。”

原来，区代管办根据该项目需要，聘请造价顾问对工程预算进行咨询和把关，并对设计图纸提出合理化修改意见17条，促使造价咨询单位、设计单位及时调整了信息价套用月份、施工总平更改意见等，有效降低了工程造价。作为该现场代表赵鹏说，工程真正达到了“估算控制概算、概算控制预算”的投资控制原则，工程总投资被牢牢控制在立项的750万元内。

过去，政府哪个部门要投资建设工程，均通过一个临时机构来管理项目，既做运动员，又做裁判员，以致超计划、超预算、超标准的“三超工程”较多。加上，项目业主不同，在施工过程中工程联系单、签证凭证的格式和确认程序存在较大随意性，工程腐败较难避免。

实行代管制后，代管办按规范程序把关工程联系单、现场签证，并明确规范了材料选择、现场签证、隐蔽工程签证、工程预付款、进度款拨付等9个重要环节的操作程序。同时，把好项目设计“优化关”、工程建设“监理关”和“结算关”， 充分发挥对施工单位、监理单位的监督作用，在项目建设合理性、经济性上预审把关，防止资源重复配置，减少不合理的费用支出，提高了投资效益。

城厢区文献中学教学楼工程施工图设计时，区代管办对施工图进行初审，依据地质勘察报告书，建议设计单位把钻孔灌注桩基础更改为独立基础，仅此一项就降低造价8%，且减少了施工难度和工期，挽回了不必要的浪费投资。校长刘博深有体会：“过去各建设单位（使用单位）自行建设，其工程建设只不过是“副业”，而区代管办的指导、监督，促进了相关单位贯彻落实国家以及省、市、区的建设政策法规比较主动、自觉和到位。”

以代管办为平台，城厢区通过实施有效的监督机制和严格的制度化、规范化管理，防止了各种不规范行为的发生，建设过程的监管工作由粗放转变为精细，杜绝了建设过程施工单位、监理单位在材料进场、取样检测、变更事项签证中的管理漏洞，从而确保了工期不再“马拉松”，投资不再“无底洞”，质量不再“豆腐渣”，干部不再“落下马”，真正成为“政府项目好管家”。在五中学生食堂基础施工中，施工单位未把剩余渣土清理干净，便进行下一步混凝土垫层施工，极易造成不均匀沉降，影响工程质量。代管办干部发现后，当场责令施工单位予以改正。

施工现场负责人管俊告诉记者，政府工程实行统一管理，我们若发生违规违约行为，很可能失去政府工程这个大市场，因此，保质量、树形象才是理智的选择。

四、全程监管，职责缺位变到位

10月14日，城厢区代管办工作人员肖晓东来到文献中学，会同项目业主与施工单位、监理单位签订《建设工程廉政合同》，并在施工工地专栏公示。如今，该区已在预防腐败网专门开辟“政府投资项目代管专栏”，对代管项目规模、招投标情况、中标单位、工程造价、进度款拨付、工程进展情况实时公开，接受社会监督，增强政府投资项目透明度。

“不管工程大或小，恐怕干部吃不少。”以前，每项政府投资项目一动工，就常遭群众这样的议论。综观建设工程领域的源头腐败，归根结底是建设管理行为不够规范、监管缺位造成的。针对症结，区代管办全程监管政府投资建设工程，严格履行基建程序，初步完善了政府投资项目建设管理体系的基础环节。

为推进项目建设规范、专业、廉洁、有效运行，城厢区代管办针对工程监管中的一些具体事项，先后制定了代管项目管理规程、议事规程、代管办主任、项目技术负责人、现场代表人职责，以及相关责任追究制度和现场签证、隐蔽工程签证制度等管理制度，从而使项目建设全过程置于业主和代管办有效、有序、科学的监督管理之下，确保对项目建设监管全程到位。

11月19日，记者在莆田五中体育馆项目工程施工现场看到，区代管办驻地技术人员魏峰正对施工队的网架结构进行例行检查，签名后，这批网架杆件才进入料场。施工负责人告诉记者，工程一动工，他们就驻扎进来，对技术性环节、监理“五大员”是否到位和履行职责进行把关、监督，一直到工程完工，确保施工人员施工到位、监理人员到位。

与此同时，城厢区还对政府投资的代管项目实行廉政监督。项目业主必须与施工单位、监理单位签订《建设工程廉政合同》，并予公示，接受监督。项目实行集中统一代管后，区代管办把反腐败体系建设和廉政文化进场地引进到项目代管的机制和制度中去，在施工现场结合文明施工宣传，开辟工程建设廉政专栏等。区纪委常委张立杰说，分散管理时，纪检监督部门面对各个单位，不利于源头管理。

结束语

总而言之，统一代管后，区代管办成为纪检监督部门的集中和重点监管对象，便于监督管理；而代管办用专业机制、制度等手段，对政府投资项目实施面对面、零距离、全过程、全方位的廉政监察，推进了工程建设领域廉政建设。