浅评行政诉讼法受案范围的修改

【摘要】2 此次修改受案范围的亮点 2.1 可诉条件无具体行政行为限制 原法用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要目的是限定可诉范围。考虑到现行行政诉讼法第11条、第12...

【摘 要】行政诉讼受案范围是行政诉讼制度的核心问题，然而我国行政诉讼法规定极大制约着司法实践。2014年新修改的行政诉讼法修改完善了受案范围的相关规定，笔者就此次修改略作分析。

【关键词】行政行为；行政诉讼受案范围；立法模式

自行政诉讼法施行以来，立案难是人民群众反映的突出问题之一。而行政诉讼法受案范围的立法缺陷是导致立案难的因素之一。因此，修改行诉法，扩大行政诉讼的受案范围成为必然的立法选择。

1 行政诉讼法受案范围的立法修改

我国行政诉讼法受案范围的内容主要集中在三个条文上，即第2条的概括肯定，第12条的肯定列举和第13条的否定列举规定。第2条的修改主要集中在两个方面：第一，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。第二，增加一款作为第二款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。第12条具体修改如下：第一，将第（一）项行政处罚行为的表述与行政处罚法的有关用语保持一致，明确了公民、法人或者其他组织对警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留等行政处罚不服的都可以提起行政诉讼；第二，将第（二）项行政强制措施扩大到包括行政强制措施和行政强制执行不服的都可以依法提起行政诉讼；第三，将原第（四）项涉及申请行政许可，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，修改为包括以上两种行为在内的行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的都可以提起行政诉讼；第四，增加第（四）项“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”这样明确了自然资源行政确权行为的可诉性；第五，增加第（五）项“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”；第六，将原法第（五）项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”修改为“人身权、财产权等合法权益”；第七，将原法第（三）项“认为行政机关侵犯法律规定的经营自的”的基础上增加两种侵权行为：侵犯农村土地承包经营权、农村土地经营权的；第八，增加一项作为第（八）项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”第九，将原法第（七）项“认为行政机关违法要求履行义务的”扩充为“认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”；第十，将原法第（六）项“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”修改为“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”；第十一，增加一项作为第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”；第十二，将原法第（八）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”修改为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。第三款表述未做修改，但是所表达的含义发生了变化。该款的含义转变为除了行政机关侵犯合法权益或不履行保障合法权益的法定职责以外，凡法律、法规有特别规定的都可以通过该条款纳入行政诉讼受案范围。第十三条对不予受理情形的列举未做实质修改，只是与之前相适应把“具体行政行为”修改为“行政行为”。

2 此次修改受案范围的亮点

2.1 可诉条件无具体行政行为限制

原法用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要目的是限定可诉范围。考虑到现行行政诉讼法第11条、第12条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。此外“行政行为”比“具体行政行为”解释空间更大，更具有弹性，这有利于人民法院根据发展变化的现实需要适时地扩大行政诉讼的受案范围，而无需频繁地修改法律。最后由于行政诉讼法修改时在第53条新增了规范性文件的附带审查，这表明受案范围已不再限于具体行政行为，而以行政行为作为受案标准更具涵盖性，也更为准确。

2.2 通过扩充行政行为外延扩大行政诉讼受案范围

1989年行政诉讼法将社会组织的适格被告条件限于“法律、法规授权”范围过窄，这明显落后于司法实践中已将规章授权组织纳入被告范围的现实。此外在减政放权的国家治理背景下，政府要建立“小政府，大社会”治理模式必然要让更多的社会组织承担公共事务管理职能，如果仅仅限定为法律、法规授权组织，与国家发展模式不匹配，所以宜将规章授权组织纳入行政救济范围。但对于如何纳入，最初方案是将法律、法规、规章授权组织解释为行政机关。这一方案表述容易产生扩大“行政机关”范围的误解，所以最后采用扩充行政行为的方式能够避免上述不足。

2.3 肯定列举取消人身权和财产权限制

1989年行政诉讼法第11条第1款第8项规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”这作为肯定列举的兜底项事实上限制了行政诉讼受案范围，导致长期以来法院受理行政诉讼案件以人身权、财产权受侵害为标准，其他合法权益受侵害得不到行政诉讼救济。此次修改加入“等合法权益”几个字意义深远，这意味着凡是合法权益受侵犯的都可以提讼。可见这是本次修法的一个重大突破。

2.4 将行政合同案件纳入受案范围

行政合同是我国行政管理方式的改革成果之一，其与单方行政行为有鲜明的区别。早在修改行政诉讼法之前《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已将行政合同作为行政诉讼的案由之一。这次修改是从立法上统一规范涉及行政合同的行政诉讼。

3 此次修改受案范围的缺陷

3.1 立法模式选择限制行政诉讼受案范围

此次修法立法模式依然采用混合模式。有学者认为受案范围在肯定方面列举主要是为了提示，不是对概括规定的否定。这种观点毋庸置疑，但是否可以据此沿用混合模式，我认为是值得商榷的。行政诉讼法规定受案范围，目的是为了确定受案界限，即确定哪些可以受理，哪些不能受理。范围的确定需要有相对清晰的界限，而现行行政诉讼法的肯定列举只是对第2条概括条款适用的一种范例指导，更多是为指导司法实践。而如果我们法官能清晰的认识这一点并践行的话，是没有任何问题的。但实际是我们的法院在受理行政诉讼案件中更多的是通过肯定列举条款来僵化判断，属于列举范围才予以受理，这无疑是限制了受案范围。究其原因主要是混合立法模式使其有机可乘。我们如果改用概括肯定加否定列举的模式，就可以从立法层面有效避免实践中的做法。而对于第12条的内容可以考虑将其纳入司法解释来具体指导行政诉讼立案实践。

3.2 内部行政行为依然游离于行政诉讼受案范围之外

根据《行政诉讼法》的规定，可诉行政行为必须是外部行为。行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行为不可诉。内部行政行为不可诉的理论基础是特别权力关系理论，然而该理论在现代社会已经逐渐瓦解并被部分废除。此次修法就不应该完全受这一理论的约束。从保障公务员基本权利和保证行政管理效率的平衡原则出发，行政处分应该部分而不是完全纳入行政诉讼的受案范围。就《公务员法》设定的行政处分或相当于行政处分的行政处理措施种类言，目前宜纳入行政诉讼受案范围的仅限于开除、辞退和解聘三种类型，因为，这三种类型的处分或处理涉及相对人的重要基本权利，而其他行政处分，如警告、记过、降职等，虽然也影响公务员的权利但非重要的基本权利，故可不纳入。

3.3 否定列举未发挥受案范围作为条件作用

此次修改未涉及否定列举，这并不意味着司法实践中已经可以清晰界定准确适用。之前最高人民法院在4个司法解释中又列举出8项不属于受案范围的行政行为，但在适用否定性规定条款的案件中，法院裁定不予受理的比例仅有17.5%，绝大部分案件是以裁定驳回的方式结案，有的甚至以判决方式结案。这意味着在阶段，法院往往不能判定案件是否属于受案范围，通常是在受理案件并进行实质审查后才能得出相应结论。显然否定列举并没有发挥其作为条件的甄别、筛选作用。

【参考文献】

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