剖析高教分权因素与内涵及张力

世界著名高等教育专家伯顿•克拉克认为，“把高等教育看作是一种权力斗争更容易看清问题的实质。”［1］高等教育系统是一个权力场域，权力现象与权力关系在高等教育领域无所不在，规定和制约着高等教育的运行。而相对于集权而言，分权则是高等教育系统的组织常态。权力配置的非中心化是高等教育系统组织特点的独特特征。

一、高等教育分权的原因

高等教育系统在本质上是天然倾向于分权一端的。权力过于集中，是高等教育系统运转的最大危险。“集权机构在高等教育系统尤其无济于事”，“刻意追求集权往往产生人们始料不及和不愿看到的远期效果，这种现象在高等教育领域中显然会产生更为严重的后果”［2］。高等教育的分权禀赋是由高等教育系统自身先天的组织和文化特征决定的。

(一)“联邦体系”和“松散结合组织”的特性是高等教育分权的组织基础罗兰•沃伦根据决策的统一性或连贯性由强到弱的程度，将所有的组织结构依次分为四种类型:一元结构，各部分具有共同的目标，紧密连成一个正式的组织;联邦机构，存在完整的组织，但是各单位有着不同的目标，同时又为追求共同的目标保持某种正式的联系;联合结构，各单位的不同目标至上，各部分只有非正式或准正式的协作;社会选择结构，没有包括一切的目标，各自治组织独立进行决策［3］。高等教育系统体制本身是一个“联邦式”结构。学校好比是其组成单位的一个“控股公司”［4］。大学组织是以学科和院校为基点的条块分割的“矩阵结构”。专业化不仅削弱了大学组织作为一个整体的内在一致性，而且弱化了一般组织所具有的超强秩序的结构。联邦各部分之间的衔接与其说天衣无缝，不如说是东拼西凑的补缀物。“联邦式结构”也正是印证了高等教育系统“松散结合”的组织特性。关于“松散结合”系统的特征，托尼•布什将其概括为九个方面，其中第九个方面，也是最重要的一个方面是，松散结合的组织强调分权优势。权力的下放能使得各组成部分保持足够的活力和应变力，避免决策的迟缓和延误，使组织得以更好地发展。

(二)内部的价值纷争和利益冲突导致高等教育分权的形成高等教育系统内外，围绕不同的工作性质和任务，形成了多重利益格局和多元价值取向，其内部群体处于高度的离散状态。不同的利益主体必须通过权力斗争才能达到有限资源分配的平衡。霍夫曼曾经这样描述高等教育系统的组织状态，“今日的大学是昔日学术自治、宗教等级与今日的官僚体系的混合体”，“大学缺少整体性原则”［5］。“巴尔干化的”模式是高等教育系统的独特权力模式，权力很少会集中到有限的几个人手中。对高等教育系统这一开放组织来说，对权力的任何形式的垄断只能体现部分团体的利益和观点，只有分散了权力，且各分支自我控制，每种价值观念和特殊的利益追求才都有可能在整个系统中或在体系的某个部分得到一定的体现。在目标模糊、利益纷呈、结构复杂的高等教育系统，贯彻政策非常困难，一项政策层层向下执行过程中，会遭遇很多的否决点和阻碍点。就此种意义上来说，权力的相互分享和制约是平衡高等教育系统内部不同利益和价值冲突的唯一途径。

(三)中世纪承继来的行会心理是高等教育分权的文化基础以中世纪的学者行会为基础，大学自治和学术自由衍生为大学赖以生存的两大精神传统。从中世纪发展至今的八百余年，大学自治和学术自由的古老传统并没有被后世的大学完全继承下来，但是它却成为此后大学为争取独立自主地位、对抗外部控制的可资利用的文化资本。争取大学自治和学者学术自由，一直是高等教育系统孜孜以求的目标。而更为重要的是，“行会心理蔓延，每种深奥的知识面向自我控制。这种集团的分裂导致在上层分成许多独立的部分”［6］。换言之，高等系统内部的每个组织都强调自身机构的不受外部控制与相对自由，这种离心的意愿势必要求高等教育系统走向分权。

(四)无序理论为高等教育分权提供理论支撑对高等教育系统的存在状况而言，相对于有序和整齐，更多的是一种无序和杂乱。“有组织的无序状态”是当代权变组织理论家对高等教育系统的一致评价。“有组织的无序状态”包括三个方面:第一，有问题的偏好，即组织机构的目的模糊不清;第

二，不明确的行动技术，指管理的理性有限;第三，流动的参与，指不同地区的不同个人在决策上的时间和精力是不同的［7］。针对这种“有组织的无序状态”，权变组织理论家们提出解决问题的办法为“垃圾箱模式”。这一模式是对决策环境的无奈选择。在这种模式中，决策是根据具体情境的变化进行策略的选择，而不是对符合“如果……就”逻辑规则的可预测模式的应用。因而，必须寻求低水平的共识和有限的连续性和理性，以便紧跟环境变化的步伐。权力中心必须保持合理的多余度，以产生决策机构的辅机制，在某一部分出现过失和错误时，其它部分可以马上做出补偿性反应，而不致陷入“一步走错，满盘皆输”的困境。“串联结构”的管理体制是极其危险的，而“并联结构”则相对灵活得多。

二、高等教育分权的内涵

高等教育分权改革，究其实质解决的是权力的“越位”、“错位”、“缺位”的问题，在“中心”和“边缘”之间重新配置权力和资源，使各种权力各归其位。通过在不同的高等教育权力主体中合理地配置权力，以达到权力的适当分解与平衡。政府、市场和大学被学者公认为影响高等教育系统的三种基本力量。高等教育分权就是由国家本位的高等教育权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和制衡范式的转化。也就是说，各国根据自身的情况，改变过去单一的以政府为权力中心、甚至以中央政府为权力中心的高等教育管理模式，将高等教育从政府的垄断中解放出来，形成权力在中央政府、地方政府、市场、大学之间的良性互动的高等教育各利益相关者共治的局面。高等教育领域中的权力关系存在纵向和横向两个维度。纵向上的权力关系是指高等教育管理权力在中央政府与地方政府之间的配置，横向的是指高等教育管理权力在政府、市场和高校之间的分配。由此，高等教育分权的内涵可以厘定在以下三个方面:一是政府向大学分权，扩大大学自;二是政府向市场分权，增强高等教育的市场取向;三是中央政府向地方政府分权，实施高等教育地方化。

三、高等教育分权的张力

高等教育分权并不仅仅是高等教育权力下放的问题，也不仅仅是高等教育权力在政府、市场、大学之间的简单折中问题，分权的背后隐含着丰富的价值观限定。在高等教育领域，政府、市场和大学三者首先是独立的存在，秉承不同的价值取向，这也正是实行高等教育分权的表现。但同时还有问题的另一个方面，三者是不可割裂的统一整体，你中有我，我中有你，彼此共生共荣。高等教育分权不是肢解三者的关系，而是应该在政府、市场与大学之间进行平等对话、利益互换和角色互动，在三者之间保持“必要的张力”。尽管每一极都与其它两极处于矛盾对立中，但是它的存在对其它两极也是必要的。因为每一“极”都发挥着它特有的功能，每一“极”的特征与价值的丧失或贬损，都会瓦解两极间的张力。基于此，高等教育分权的内涵还应该从以下三个方面进行补充:

(一)转变政府职能，扬弃政府干预

从政府这一“极”来说，它是高等教育权力的让渡方。高等教育分权与其说是消减政府掌握的高等教育权力的数量，不如说是政府管理范式的一种转换。随着政府管理范式的转化，政府转变职能自然是题中应有之义。无论是大学还是市场，最终都离不开政府的干预。政府干预并不是一个消极词汇，它是一个中性词。作为公共利益的守护人，政府有权从维护公共利益的角度对其它社会主体实施有效的干预。所谓扬弃政府干预，就是在承认政府干预合理性的基础上，改变政府干预大学的范围和方式。马丁•特罗称高等教育领域政府职能的这种转变是由以往的“硬管理主义”转向“软管理主义”。具体是指从范富格特称谓的“国家控制模式”转向“国家监督模式”，从“起干预作用的国家”转为“起促进作用的国家”［8］，从对大学的直接控制转移到“远距离驾驭”上，从对大学事无巨细的微观管理转移到政府的宏观调控上。从微观琐碎领域退出后，政府在宏观层面上作用得到了提升。也就是说，政府只是“从被没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退，进而在明朗的、可策略性‘总揽全局’的制高点上避难”［9］。政府的责任是构建教育服务体系，制定新的游戏规则，做出新的制度安排，并对整个教育管理过程予以监管和宏观调控。具体说来，政府宏观调控的基本领域包括:保持高等教育总量基本平衡;促进高等教育整体结构优化和资源合理配置;提高高等教育质量和效益;维护高等教育公平等。政府对高等教育调控的手段也将发生改变，由依靠单一的行政手段管理向综合运用法律手段(规范性保障)、经济手段(诱导性调控)、计划手段(预测性指导)、行政手段(协调性监督)和信息手段(服务性引导)等多种手段进行管理［10］。

(二)加强市场监管，市场有限介入

在当今世界各国，无论是集权制国家还是分权制国家，随着高等教育大众化甚至普及化步伐的加快，管理高等教育的任务激增，市场调节的作用在增大。人们偏好的“钟摆式运动”也会对市场作用的迅速增长起到推波助澜作用:一种形式的“失败”使人们转向另一种形式，“国家的失败”引起转向市场。政府公权力的让渡，由此形成的“权力真空”会使无孔不入的市场参与进来。而在当前强调“国家失败”的情况下，市场的作用很容易被提升到不合时宜的高度。然而，市场调节这只“看不见的手”，在高等教育领域本身也存在着严重的功能性缺陷，例如:它发展的盲目性，会造成高等教育资源浪费和生产过剩严重;它会引起学术活动的商业化，大学被急功近利的短视行为所湮没;大学内在超然的学术本性被侵蚀，教育质量下降。大学最终沦为市场的附庸。大学与市场的结盟似乎给大学注入了“活力”，似乎使大学具有“去政治化”的特质。实质上在这“活力”与“去政治化”的背后，却是政治意识形态以一种更巧妙的方式实现对教育的宰制［11］。市场力量过于迅速过于猛烈地侵入，必将带来高等教育公平受损、质量下降和大学传统精神失落等新的问题。在高等教育领域，“纯粹的市场，作为一个理论的构建多，作为一个经验的现实少”，“事实上，说‘像市场的’行为和存在准市场的结构可能更好”［12］。教育产品与服务是准公共物品，市场对高等教育的介入只能是有限介入。政府与市场这两“极”应该互相补充，相互作用。不应把一方的失败看成对另一方的无限“接受”和“邀请”。分权模式下的高等教育管理必须容纳市场与政府的双重作用，需要在市场调节和政府调控间取得一种合适的平衡。在矫正高等教育市场失灵方面，政府这只“看得见的手”作用仍然很显著。

(三)大学坚守内在逻辑，加强自我约束

从大学这一“极”来讲，它是接权的一方。在高等教育分权改革中，权力的让渡与分解仅仅是整个过程的一部分，这一过程成功与否，还最终取决于权力接受方能否做出正确的回应，能否对获得的权力合理运用。在公共教育权力的变迁中，大学作为制度变迁主体，在权力的运用中也会存在利益最大化的倾向。而这种自身利益最大化的追求，同样有可能导致具有公共属性的教育领域内的“公地悲剧”。

如果大学在自治的道路上走得过远，则会造成:要么大学过分封闭保守、严重脱离社会实际、内部学者因过于自由放纵而产生偏执保守等恶果;要么大学对外部令人眼花缭乱的复杂变化的反应非常迅速，有时到了过分迎合的地步，以致使服务的功能部分淹没了教学与科研的功能，使眼前的、实际的利益代替了探求真理、培养人才的长远的、根本的使命，这两种可能都会最终造成公共利益的受损。因而，为了防止“公地悲剧”的发生，在权力的接受这一方，还存在“问责”的问题。

他律和自律是落实高等学校自的两个基本方面。从他律来看，就是大学要接受来自政府、市场与社会等各个方面的干预与监督。大学在依法享有更多办学自的同时，意味着面向其它外部主体的责任与义务的增加。从自律的角度来讲，大学必须坚守其固有的内在逻辑，在自我逻辑的范围内加强自我约束。