论我国外资促进制度的完善

摘 要：文章首先回顾了中国外资促进制度的历史进展，分析对外资促进制度立法的必要性，其次详细阐述我国外资促进制度中存在的服务促进少、监管多、机构不统一等问题，最后结合商务部的《外资法（草案）》对我国外资促进立法提出凸显外资制度重心的“促进”，提高立法层次，统一机构等建议。

关键词：外资促进；外资法；促进制度

中图分类号：D922.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）06-0103-02

目前，在外资促进立法上，我国以三资企业法为主，从中央到地方多层次、多方面制定法律法规，导致已经制定的调整外资的全国性法律、法规和规章高达200多项。此外，还有大量的地方法规和地方规章以及一些未公布的强制性内部管理性文件。这些规范内容重复、地区差异大，造成法制不统一、法律透明度不够。2015年商务部颁布了《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》（以下简称外资法草案）对统一立法、规范外资待遇、提高法律的适用性和效率起到了很大的作用，但也仅仅只是“商务部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的规定。

一、中国外资促进制度的历史进程和立法紧迫性

外商外资促进制度是国家或者地区为了吸引外国的资金、技术推动本国、本地区经济、社会和生态协调发展，而建立起来的一系列制度，包括通常所说的招商引资制度，更包括投资后的持续服务和保护制度，而且后者尤为重要。中国作为联合国贸发会认定的最具前景的投资目的国已经逐步建立了自己的外资促进制度，大体分为三个阶段：第一个阶段，20世纪70年代至80年代，机械向外资开放国内市场，创造有利于外国直接投资的环境，提高外国投资者的待遇标准，采取税收减免和激励措施政策。第二阶段，20世纪80年代末至90年代中期，由于引资竞争的压力，各国和地区为有效吸引外资，积极向外商“展示”其区位优势。中国总结十余年的引资经验，将引资政策同本国产业政策、区域政策相结合，在各地成立招商局和外商投资服务中心等外商投资促进机构，并陆续颁布了三资企业法及其实施细则，将部分外商投资促进制度以法律形式稳定起来。第三阶段，20世纪90年代中期至今，随着中国吸收外资规模的迅速扩张，中国投资促进事业走向国际化、系统化和专业化，各级专业的投资促进队伍不断壮大，将外国投资者的具体需求同本地区的竞争优势相结合，成立特殊经济区域，产生集聚效应，以有利于引资，统一外资法，建立外商投资促进法律制度的重要性愈发凸显。

2015年我国实际使用外资金额7 813.5亿元人民币，同比增长6.4%（未含银行、证券、保险领域数据），“十二五”期间吸收外资规模比“十一五”期间扩大30%，这表明外资促进在我国社会经济生活中具有重要的地位，客观上产生了加快我国外商投资促进立法的现实需要，而长期以来，以企业形式作为调整分类的三资企业法与公司法和国务院各部委的相关规章在现实中不断“打仗”，使外资企业和相关机构无所适从，带来极大的困扰，如何制定一部统一的外资法，促进外资的发展，鼓励和规范外商投资促进事业已经成为我国经贸领域一项非常必要与迫切的任务。2015年商务部颁布了《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》（以下简称外资法草案）明确提出“外资促进”，中国外商投资促进制度终于明确出现在立法草案中，但也仅仅只是“商务部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的规定。

二、中国外资促进制度面临的问题

经过将近四十年的改革开放，吸引外资，我国已经基本建立了以“三资企业法”为代表的外资促进制度，各地积极制定和完善投资促进政策，建立各种“高新区”和“科技园”，成立外商投资促进服务机构，利用互联网进行招商引资。招商引资是各地政府工作的重点，但是面临新一轮国际直接投资高科技含量增加、服务外包为主等特点对外资促进制度提出了更高的要求，我国的外资促进制度还存在下列问题。

1.投资促进观念落后，重视项目招商而轻视投资服务，尤其是后期服务很多还停留在招商引资

如何引进外资，振兴本地经济是地方政府工作的要点，而我国目前的投资促进工作还停留在投资促进低级阶段，主要是在招商活动中给予外商“投资优惠”，即过于依赖优惠政策吸引外资，但优惠政策一旦期满，外资容易撤离，这不利于长期吸引优质外资，也不利于生态环境的保护，甚至个别地方政府为标榜政绩，提高引资数量，甚至出台有违国家政策的优惠措施，不仅危害了国家政策和法律的统一性和严肃性，而且造成地区间的恶性竞争；新的投资促进观念更注意突出“投资服务”，即主要靠加强投资的软环境建设，尤其是为投资者提供全方位的服务，留住现有的投资，吸引潜在的资金。实践表明，优惠政策只是点缀，投资服务才是投资促进工作的核心，而我国地方政府还未实现从“投资优惠”向“投资服务”转变，政府投资促进工作的重点仍停留在引进项目，各种劳民伤财的出访团和华而不实的项目洽谈会，事实上，政府只要为本地企业和外来投资者牵线搭桥就够了，项目的谈判是企业之间的事，政府更应该做的是改善投资环境，树立和加强服务观念，强化服务意识，提高投资服务水平，特别是提高投资中后期的服务质量，协调各部门的外商投资促进服务，提供系统全面的投资服务，落实投资便利化。

2.外商投资地区结构和产业结构不合理

由于特殊的政策倾斜，改革开放30多年来，外商对中国的投资主要集中在东部沿海地区，根据商务部的统计，2015年东部地区实际使用外资金额6 551.6亿元人民币，同比增长8.9%；中部地区实际使用外资金额644.9亿元人民币，同比下降3.3%；西部地区实际使用外资金额617亿元人民币，同比下降6.8%。中西部地区在全国吸收外资总量中占比为16.2%。相对东部来说，中西部地区的市场经济环境和产业配套能力都相对较弱，外资的规模和水平都处于较低的层次，大规模吸收外商投资的难点还很多，为了区域经济的平衡发展，需要我们积极研究中西部吸收外商投资的重点难点问题，比如可以考虑制定对投资中西部地区的外资给予一定的补贴和税收优惠，当然为了避免各地的恶意竞争，需要制定统一的规则，更好地发挥中西部劳动力和资源优荩提高中西部地区的外资比重，促进中西部地区经济的发展。

另外，自2011-2015年，服务业使用外资总量连续超过制造业，服务业成为中国引资的重要阵地，但是由于对外商进入服务业限制较多，尤其是电信、银行、燃气、物业、医疗和教育等领域国家垄断现象依然突出，导致外资主要集中在房地产等高利润行业，为提高利用外资的“质量”和“效率”，必须深度优化外资的产业结构，扩大和深化服务业开放水平，逐渐开放垄断性行业，进一步实现投资自由化和国民待遇，不断优化服务业利用外资结构，当然为了保证安全，我们必须采取审慎的态度，放开一些不需要审批的项目，集中力量做好这些部门投资者经济实力和技术水平等方面的调查，实行严格的项目审批。

3.投资促进机构设置混乱，名称不一，协调性差

目前，我国中央和省级行政区都有专门的投资促进机构，县级也建立了招商引资局之类的机构来从事专门的招商引资机构，但是我国投资促进机构名称不一，单位性质也不同，如商务部投资促进局隶属于国家商务部，是政府领导下的事业单位，很多地方建立了诸如外商投资服务中心、招商局招商引资办公委员会等，似乎属于政府机构，让外商感觉混乱，影响业务的开展；另外，投资促进组织机构上下级之间没有行政或产权的隶属关系，各级机构大都隶属于同级政府，容易造成各自为政，恶性竞争，在形式、职能和监管方面也缺乏统一规范，信息不能共享，工作缺乏协调，尚未形成一个高效运行的投资促进体系，不能给外资提供全方位的整体服务，极大地影响了投资促进的效率。

4.投资促进方式落后，缺少创新

投资促进应采用适当的投资促进方式，投资促进方式是促进投资合理合法的方式、手段模式等，有效的投资促进是吸引大规模高质量外商投资的基础，衡量投资促进方式的基本标准是“准确”“高效”。在投资促进方式的具体选择和运用过程中应注意传统方式同现代方式或创新方式相结合。我国目前还停留在传统的招商引资、投资环境推介上，而缺乏新的创新，比如对服务外包的投资促进，如何利用和加强外资区的聚集效应等新问题缺乏研究，需要充分利用现代科技手段，实现投资促进方式和活动的多样化，在实效和质量水平上下功夫。

5.缺少科学的投资促进工作评价体系和责任追究

我们尚未形成一套全面、科学的投资促进评价体系，对投资促进行为的评价范畴的认识和界定模糊，更多地只强调引资数额，甚至政府层面仍有很多人把投资促进理解为单纯地招商引资，仅以吸引新投资额为衡量投资促进工作的标准，导致实践过程中过分关注新投资，而忽视“留资”和“再投资”，这不利于对投资促进工作的检测，更不利于投资促进水平的提高。

另外，投资促进工作取得了成绩有奖，那么投资促进中为了追求数量，盲目引资，不惜牺牲国家的税收利益和环境保护，对外资做出虚假承诺，这种既损己又不利人的行为如何追究责任也缺乏明确的规定。

三、商务部外资法草案存在的问题和完善建议

为促进外商投资的发展，在国际层面，我国积极签订双边投资保护协定和避免双重征税协议，国内层面，为了应对国际直接投资发展的新特点，商务部在三资企业法的基础上，2015颁布了《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），明确提出了外商投资促进，但无论是总体上还是在具体制度方面仍存在明显的缺陷和不足。

1.外资法草案没有凸显出“促进”，建议更名为“外资促进法”

外资法草案体现了开放和促进的外资法基调，总体上认同投资自由化，并扩大了自由化的领域和范围，有利于外资的发展，但外资法草案将近二百条，明确提出对外资促进和保护的只不过二十条，更多的是各种限制性措施和监管，这意味着我们对外资理念更多地停留在监管，而且是在“限制型”，而非本着外资发展的需要，为纠正外资发展过程中的弊端，防范风险，促进其更好地发展，提供一些“促进型”的监管。国际上已经有很多发达国家和部分发展中国家直接将外资法命名为“外资促进法”，我国可以采取这一方法，体现出法律对外资主要的态度是“促进”，即使做出了一些“监管”，但这种“监管”的目的是促进和保护外资良性发展，是一种“促进型的监管”，而不是有意地“遏制”，体现我们对外资的基本原则是“积极促进，尽力保护，适度监管”[1]。

2.外资法草案层次较低，建议国务院拟定行政法规

由于我国现行的三资企业法已明显滞后，发改委、商务部等部门不断地联合或者是单独颁布不少调整外资的部门规章，这些部门规章更多的是各部门工作经验的总结，而且这些规章效力低，还存在相互打仗的现象，因此，一部高层次统一的外资法的出现迫在眉睫。外资法草案是由商务部单独提出来的，缺少了其他平级部门和地方省份的建议，而现实中监管和促进外资的部门不仅包括商务部，还包括外交部、国家工商总局等部门和地方各级政府部门，那么仅仅一个商务部明显号召力有限，分量不够，对外资法的规定也不够全面，这就需要国务院统领全局，总结各部门和地方省份的经验和建议，颁布一部法律层次高、权威性强的行政法规，它不仅体现在内容全面，而且可以协调各部门和各地方的工作，增强在执行过程中的效力。

3.以促进为核心的制度模糊，需要增强执行性

外资法草案延续了我国立法“宜粗不宜细”“宜原则不宜具体”的原则，法律中原则性的规定过多，必然减少法律的明确性和可操作性，但是法律最重要的作用在于落到实处，具有一定的针对性，能够解决投资促进工作中的实际问题，缺乏可执行的法律几乎等同于一纸空文，地方各级政府机关不得不颁布一系列规章来解决实际问题，这样容易形成政出多门，无所适从的现象，所以外资法作为调整经济、促进外资发展的重要法律，必须增强明确性和可执行性。例如草案第21条规定了特殊经济区及其管理，但特殊经济区“特殊”在哪里，优惠政策谁来制定，还有就是多个部门管理的问题，部门之间冲突怎么办，这些都需要进一步明确，贴近实际工作。

4.外资法草案仅规定外资促进机构的职责，未统一名称，也未涉及管理和协调

外资法草案强化了外资促进机构的功能，第17条规定了外资促进机构的职责，第18条和第19条规定了新的投资促进方式，但是，草案仍未能统一五花八门的投资机构名称，按照投资促进的新理念和体现“引进来”“走出去”的双向标准，去除以前的“招商引资局”和“外商投资服务中心”等，建议将各地招商局改为“投资促进局”，另外完善机构管理制度，需要研究如何避免机构之间恶意竞争，促进机构之间的协调和资源共享，既满足各类外资企业的发展需求，适合国际规范化促进的趋势。

5.外资法草案缺少科学的投资促进工作评估和责任制度

由于不能对投资促进的成本收益做准确的量化分析，投资促进工作的有效性如何评价，谁来评价现在还存在很多争议，我国实际工作中常根据吸引外资数额来评价投资促进，明显地突出了“量”，而没有突出更应该重视的“质”，如何建立科学的奖惩制度，鼓励投资促进机构将更多的精力花费在改善投资软环境、做好服务上需要在法律上进行突破。

参考文献：

[1]沈四宝，付军.建我国境外投资促进立法的若干思考[J].法学家，2005（4）.