按计划原则加强政府投资管理

让市场机制发挥资源配置的基础性作用是我国投资体制改革的基本原则，但这是就占全社会投资大部分比重的非政府投资、即企业投资而言，并不适用于政府投资。政府投资资源的配置不能通过市场机制，只能按计划原则完成。

在市场化的社会经济运行中，之所以要按计划原则对政府投资进行管理，是因为政府投资与企业投资比较有若干根本不同点。

首先，政府投资领域主要是公共性的经济基础设施和社会基础设施领域，其产品或服务大都具有较强的福利性质，投入的规模、时间和布局的决策都以实现政府职能、满足基本公共需求为前提，各投资项目相互间是统一、协调、互补的紧密关系，而不是优胜劣汰的竞争关系，这一特点从根本上决定了政府投资管理本质上不可能像市场机制那样由供求关系决定的价格水平变动自动调节。特别是从规模经济的角度考虑，许多公共投资项目的建设和运营范围往往超过行政区划的界限，因而不仅需要各区域间的大规模协作，还需要更高一级政府的全盘考虑和协调各区域间的利害关系，这进一步决定了政府投资必须通过严密统一的计划管理完成。

其次，由于我国当前政府体制改革还远远没有到位，对地方政府还没有形成健全的约束机制，不少地方政府投资项目建设的科学决策水平还较低，不足以充分保证投资项目的合理性和效率。近年来，各地源源不断地产生的各种各样的“政绩工程”、“形象工程”即可证明这一点。在我国现行体制下，这类项目的上马，地方政府具有“绝对权威”，民众往往无可奈何，还不得不借助上级政府的睿智、理性和权威，通过统一的计划管理加以限制。这当然不是一种有效率的、理想的体制，但却是现实环境中的理智选择，无奈的选择。

再次，由于财力不足，不少地方政府都是通过债务融资的方式进行投资项目建设的，因此往往与其债务风险密切相关。在我国的单一制政体下，下一级政府财政出现问题最终都要由上一级财政“兜底”，下级政府的现实债务必然构成上一级政府的或有债务。正可谓“子债父偿”。正是由于这种机制，所以我国预算法规定只有中央政府可以负债融资，地方政府未经批准不得负债融资，以避免因地方政府债务规模失控而引起财政危机。也正是因为存在这样的机制（当然还有其它方面的体制因素），地方政府就可能产生所谓“道德风险”，即尽可能多借债搞建设，把“政绩”留给自己，把债务包袱、债务风险甚至债务危机留给后人、上交中央，何乐而不为！在“子债父偿”的机制下，即使在下一级政府建立起了较强的政府内部自我约束机制和外部社会监督机制，凡是实际上要由政府承担偿还债务的投资项目，也还要由上级政府审批，以控制财政风险。

最后，与企业部门投资者由于能够获得投资收益提高的成果，因而有着强大的动力不断完善和改进投资管理、提高投资效益不同，政府投资的资金都直接或间接最终由纳税人承担，属公共资金。但纳税人因直接参与监管的个人成本很高，往往采取“搭便车”的方式参与对政府行为的监管，其态度与私人企业家紧紧盯住自己的企业和消费者紧紧盯住自己的钱包完全不同。这必然导致政府投资责任约束形成机制的外部压力不足。更值得注意的是，由于政府官员们也是“经济人”，也总是在自觉或不自觉地为自己的物质利益奋斗着，自觉或不自觉地力图利用公共资源（其最重要的组成部分之一就是公共投资）实现自己的利益最大化，在监督机制不健全的时候，公共投资就有可能成为某些官员牟利的工具。正如公共选择理论创始人布坎南所描述的：“为了保住乌纱帽，负责某个开支项目的政府官僚一定会增加对该开支项目所提供的服务的‘需求’，……当他们同时又是企业的决策者时尤其如此。” 还应当指出的是，与支出规模和科目相对稳定的经常性支出相比，公共投资项目总是随着时间的变动而变动，在计划安排上具有大得多的弹性或灵活性，官员们手里也往往掌握着大得多的自由裁量权。亚洲银行在谈到各国财政支出管理经验时曾指出“公共投资预算比经常预算更容易产生腐败，公共投资预算的压力很大”，道理就在这里。而其提出的建议是，“集中精力提高独立性投资计划的完整性，是唯一可以保证资源有效地配置到合理项目中并从整体上改进预算过程的方法。”这虽然是从实践中总结出的经验之谈，但确实值得我们借鉴。■

（作者单位：国家发展改革委投资研究所）