论构建新型城市社会救助体系

【摘要】进入21世纪，我国城镇贫困人口数量不断增加，比重逐年提高，城市贫困问题是社会转型的必然结果，也是今后长时期必须面对的严峻的社会问题。然而现行的城市社会救助体系并没有发挥其应有的作用，因此，要从构建社会保障体系中最基本、最重要的社会救助体系入手，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的新型综合性社会救助体系。

【关键词】城市贫困；社会救助；新型社会救助体系

随着经济和社会改革的深入推进，我国所取得的成就无疑是巨大的，但作为一种必然结果，城市贫困人口迅速凸现与扩大，城镇贫困群体的规模急剧膨胀。根据民政部的统计数据，2009年全国共有2345.6万城镇居民的收入低于贫困线以下。因此，了解和掌握城镇贫困人口的社会需求，寻求切实可行的救助方式，是当前面临的一个十分紧迫而重要的理论课题和现实课题。

然而，目前的城市救助政策仅仅是嵌入在各种经济改革与发展政策之中的，旨在促进经济改革与发展的顺利进行，而不是以消除贫困为专门目标，缺乏对城市反贫困的系统考虑，以致现行的救助政策具有明显的对策性和应急性特点。从发展的角度看，当务之急应该从救助的根本目标出发，充分考虑贫困者的现实生活需求，在社会协调发展的框架下，系统地考虑和设计完善的城市贫困社会救助体系。

一、新型社会救助体系的内涵

新型社会救助体系是在社会主义市场经济体制下，通过改革创新旧有的社会救助工作模式，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协一调救助行动，形成以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房、法律等各项专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会互助为补充，政府责任意识明确，部门整体协调配合，社会各界广泛参与，救助经费专项落实，工作机制运行顺畅，困难群体分类受助，救助过程清晰透明，救助效率不断提高，城乡一体化、组织网络化、管理信息化、保障法制化，与经济社会发展水平相适应的社会救助体系。

二、构建新型城市社会救助体系的必要性

1.有助于维护社会公平

一方面，由于个人、家庭、社会、制度等方面的因素，社会中总会有一部分人与其他人在竞争起点上存在一定的差距，而这种不公平如果不对其加以必要的社会干预，就很难体现人类社会的公正性。而社会救助正是一种良好的途径，因为它可以使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持，进而使每个成员都能在一个相对公平的起点上参与社会竞争。另一方面，一定时期的社会发展总会带来社会成员中一定的贫富差距，如果长此以往，发展的成果在社会成员之间都不能得到公平的分配，那么这种发展势必是难以为所有社会成员认同，因此我们需要通过社会救助使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，以此来缩小这种分配上差距，促进分配上的社会公平。

2.能够促进社会稳定

近几年来，群体性突发事件正呈数量明显增多、规模不断扩大之势，已成为困扰各级党委、政府的严重的社会问题，而这些中，有很大一部分是与弱势群体有关的。所以，如果弱势群体得不到应有的关注，他们的利益得不到保护，中国社会很有可能会出现严重的社会危机和动荡，社会主义和谐社会的建立和中华民族的复兴的伟大使命就都难以完成。因此，弱势群体问题必须引起整个社会的高度关注，弱势群体问题必须得到认真解决。而社会救助正好能够通过对困境中的人群提供关怀和支持而使他们走出困境、与其他社会成员一起共同发展，进而增进他们对于政府和社会的信任以及对于社会发展的认同，以起到增进社会稳定和促进社会认同的重要作用。

3.构建和谐社会的必然选择

构建社会主义和谐社会是一个复杂艰巨的系统工程，涉及到我国政治经济文化建设的方方面面，需要全面考虑，综合平衡。其中保护弱势群体是构建社会主义和谐社会必须面对的重大问题之一。从社会群体的角度看，和谐社会就是不同社会群体特别是强势群体与弱势群体之间合理的平衡。完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，从而缓和其对发展的抵触情绪，增进其对发展的认同，有助于社会的和谐发展。

三、新型城市社会救助体系的具体构建

新型城市贫困救助体系由三个层次组成：第一层次是生存权益救助系统；第二层次是发展性救助系统；第三层次是突发应急救助系统。

1.第一层次：生存权益救助系统

生存权益救助系统是指用以维护和保障城市所有困难人群最基本生存权益的救助制度。通过社会救助，使城市贫困群众得以维持最低基本生活，不至于食不裹腹、衣不遮体、居无定所。

（1）城市最低生活保障制度

城市最低生活保障制度的合理框架应该包括：

一是最低生活保障线的确定。要由各地根据当地的经济发展水平、居民收入和消费水平自行确定，但应制定科学测定城市贫困线的系统指标予以规范，以便准确确定救助对象及实施范围，了解贫困的确切底数。二是规范操作。从认定标准、审核评估、报批程序、张榜公示、跟踪监测、档案管理、公益服务制以及工作人员责任追究制等一系列环节都要制定统一规范的要求和约束制度，以保证救助工作的公正、客观。三是保障手段要采取分类别施保。首先，应该考虑特殊对象的特殊需要，如老人、儿童、严重残疾人和单亲家庭等。其次，应该考虑救助对象的家庭规模。再次，对于有劳动能力的受助对象，为避免其滋生惰性，产生对低保的依赖，可在正常标准上降低20%左右的保障金。

（2）住房救助

住房救助指政府向最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭，提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会救质的制度。实质就是政府承担住房市场费用和居民支付能力之间的差额，解决贫困居民对住房支付能力不足问题。针对贫困人口居住条件恶劣的现实，政府应当建设公共房屋，以帮助贫困居民改善居住条件。应当以目前部分城市推出的廉租房政策为基础，尽快制定全国性的公共房屋政策，并将其纳入社会救助体系。

（3）流浪乞讨人员救助

城市流浪乞讨人员是最底层的弱势群体，对他们的救助服务贯穿于接待登记、站内服务、对外联系、护送返乡的各个阶段，需要耐心细致、关心同感的工作态度。对城市流浪乞讨人员的社会救助属于非缴费性的福利项日，是一种单向的福利供给，福利对象只有享受的权利而没有相应的义务。有效的福利传递应该是将稀缺的福利资源传递给真正需要的且最有需要的对象。因此，对城市流乞人员要分类识别救助。同时，建议采用积极的救助方式。例如以工代赈，就业扶持等。

2.第二层次：发展性救助系统

发展性救助系统指对保障困难群众基本生活权益的配套措施，是在解决温饱、实现了稳定的生存性物质基础上进行的社会救助，主要是用于解决发展条件不足的问题，包括生产资料问题，子女完成义务教育问题，提供劳动就业岗位、大病治疗等方面的救助。

（1）失业救助

目前的下岗和失业者，事实上是社会中的被淘汰者，我们在对其中的贫困者和家庭进行救助的同时，还要鼓励他们进入第三产业，帮助他们学会新的技能，进行必要的制度安排，防止失业下岗人员陷于绝望而产生激烈的抵抗情绪，防止他们被甩到社会结构之外，导致贫困状况演变为持续性贫困。政府应当出台或监督、落实各种特殊的优惠政策。在市场经济条件下，社会失业救助将是一项长期性任务，城市扶贫的重点应当是着眼于具有长期效力的制度建设。

（2）医疗救助

医疗救助指政府对贫困人口中因疾病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的制度。特点是政府主导，社会参与，通过医疗机构实施的以贫困人口和重点优抚对象中的患病者为对象，旨在恢复其健康，维持其基本生存能力的救治行为。城市的医疗制度从2005年开始试点，按照原来的政策是用两年时间进行试点，然后再扩大，到目前城市医疗救助制度已经在2560个县（市、区）建制，占总数的89%，在这个过程中就发现原来政策的设计中还有很多需要完善的地方。比如对困难群众的救助要取消起步线，提高封顶线；把大病救助和门诊救助相结合；由政府先行支付医疗资金等。

（3）教育救助

教育救助指国家或社会团体、个人为保障适龄人口获得接受教育的机会，从物质或者资金上对贫困地区和贫困学生在不同阶段提供援助的制度。特点是通过减免、资助等方式帮助贫困人口提高文化技能，最终解决他们的可持续生计问题。要消灭贫困，首先必须改造贫困文化，制定针对社会弱势群体自身的教育政策，开展针对下岗、失业人员的再就业培训政策，政府和企业在这方面承担着相应的义务，与此同时，政府还要针对弱势群体子女开展助学贷款计划，奖学金计划等。

3.第三层次：突发应急救助系统

突发应急救助系统是指对特殊情况产生贫困的救助，包括：因洪涝、干早、地震、风雹、风暴潮等自然灾害所造成灾民生活危机的紧急救助；突发疫情、灾害事故等响应预案中的生活救助。由于贫困家庭的抗风险能力较弱，在当前医疗保险等社会保障手段覆盖范围未及贫困家庭的情况下，在遇到重大疾病、灾害等情况时，这些家庭同样会处于无助的困境，因此，有必要设立临时救助基金，以帮助贫困家庭应对突发的危机，可设立以下两种基金：重大灾害救助基金，主要针对贫困家庭在发生火灾等重大突发性意外灾害时予以救助；重大疾病救助基金，这项基金的设立主要针对贫困家庭成员在患重大疾病时予以救助。

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作者简介：屈佳（1983－），女，陕西西安人，西安培华学院财会学院助教。