回顾与展望——对近段财政政策与货币政策的评述

一、1998——1999年的政策回顾

从96年开始,我国经济进入下滑轨道。生产资料价格连续下降,持续达三年之久,经济增长速度不断回落,下岗失业人员逐年增多。1997年10月可以视为我国经济正式进入通货紧缩时期的时间性标志,当月社会商品零售价格首次出现负增长(-0.4%),从此开始,该指数在负值以下持续运行达28个月之久(1997.10~2000.01)。

96年5月到97年10月的三次利率下调,可以视为对前期实施“软着陆”过程中执行紧缩的货币政策时利率定得过高的一种恢复性调整。98~99年的四次利率下调,既是适应物价下降的被动行为,更被政府作为主要经济手段用于应付通货紧缩。这段时期,根据国家扩大内需的宏观经济政策,以降息为契机,货币政策作了重大调整,由适度从紧转向适当的货币政策。在操作上,除了降息之外,央行还实施了一系列调控和改革措施,包括取消对国有独资银行贷款限额管理,改进存款准备金制度并下调法定存款准备金率,积极增加基础货币投放,鼓励商业银行扩大信贷,推行消费信贷等,促进了货币供应量的增加。

在连续多次降息后,98年上半年的形势仍无好转迹象,居民的心理预期下降,消费谨慎,储蓄加紧,货币投放量未如预期的理想,因此,从8月开始,积极的财政政策被摆上台面,并占据了主导地位。国家向国有商业银行发行2700亿元长期国债,以增加银行资本金、防范金融风险。增发1000亿国债,用于增加基础设施投资,拉动经济增长。1000亿投入,加上银行和社会投资,使当年的经济增长率提高了1.5%,国民经济保持了7.8%的增长速度。99年延续了赤字财政政策,在年初预算安排的基础上再增发600亿国债,扩大财政支出规模,预算赤字达到1803亿元。增发的国债仍然专项由于固定资产投资,以此拉动全社会投资需求。同时,把调整收入分配作为一项拉动内需的重要政策举措。99年9月,国家决定大幅度提高城镇中低收入居民的收入水平,以增加他们的消费能力。增资的直接收益面达8200万人,仅此/！/一项财政当年多支出540亿元。引入税收政策,推动出口,刺激投资和消费需求。主要措施有降低出口退税率,固定资产投资方向调节税从99年7月1日起减半征收、2000年起暂停征收,出台房地产优惠政策,恢复征收储蓄存款利息所得税。在财政手段之外,采用扩大学校招生、增加法定假日等措施拉动消费。

二、今年上半年的举措

2000年,中国继续执行“双松”的财政政策和货币政策。上半年货币供应量依然保持适度增长,5月末现金流通量M0余额为13676亿元,比去年同期增长21.8%,狭义货币M1余额为46490亿元,比去年同期增产22.3%, 广义货币M2余额为124053亿元,比去年同期增长12.7%; 金融机构各项贷款增长加快,五月末余额为96175亿元,比去年同期增产13.9%,前五个月累计新增贷款4447亿元,比去年同期多贷1814亿元。货币当局继续清理“软着陆”时期的紧缩政策,扩大公开市场业务,鼓励商业银行扩大票据承兑、贴现业务,疏通货币政策传导机制,加快推行利率市场化进程,加大货币市场建设力度。

在宏观调控中,财政政策仍占据主导作用,并且力度有所加大。从今年开始,非议最多、被称为中国最差税种的固定资产投资方向调节税暂停征收,希望带动投资需求。加大对西部开发和生态环境的投入力度,继续提高出口退税率,进一步促进外贸出口。全年发行国债4380亿元,财政预算赤字安排2299亿元,其中增发的1000亿长期建设国债继续投向前两年国债已经作了安排的项目。在国债发行上,时间比往年有了提前,频率明显加快,前半年已经发行了五期,总额为1640亿元。在建设项目上向中西部地区倾斜,中西部地区吸纳了三分之二的国债投资。此外,全年安排165亿元财政贴息支持重点企业技术进步和创新。继续落实99年出台的调整收入分配政策,对行政事业单位增资和“三条保障线” (国有企业下岗职工基本生活费、失业救济金、城镇居民最低生活保障费)所需资金给予补助。

三、政策效果评价

许多人把持续的通货紧缩归因于96年成功实施“软着陆”后,货币政策没有及时地做相应调整。其实,经济周期波动规律告诉我们,有波峰,就必有谷底。通货紧缩是对过热经济、低水平重复建设造成的结构性过剩的一种无法避免的滞后性反应,政府对投资规模的过度压抑只是使得这个过程提早到来。因为,低效率投资形成的大量银行坏帐必须处理(J.P.摩根银行估计1998年四大国有商业银行平均坏帐比率为36%),过多存货必须消化,扭曲的经济结构必须调整。

通货紧缩首先是一个货币现象,降低利率、扩大货币供给、扩张信贷,是治愈通货紧缩的一般做法。我国在治理通货紧缩的初期,援用货币主义者的主张,希望通过增发货币、降低利率的方式来启动经济,可是政策效果并不显着,不景气的趋势仍在延续。98年信贷仍处于萎缩现象,银行贷款余额的增长率为17%,略高于97年的16.7%,但大大低于96年的21.2%。货币供应量受货币内生性的约束,增长有限,11月末M2的增长率为16.7%,低于97年的17.1%。

自然而然的,人们将这种状况与20世纪30年代席卷全球的大萧条相对比,想到了凯恩斯主义,认为有效需求不足导致经济萎缩。有效需求=投资需求+消费需求,在简单国民经济平衡公式中,储蓄=投资,我国的储蓄率高达40%,理应有很高的投资率和经济增长率。然而,从97年的情况来看,正是高储蓄率造成了有效需求的不足。第一,国有银行是储蓄向投资转化的主渠道,但出现梗塞现象,使得储蓄难以顺

畅地向投资转化。由于国有银行转换机制,收入与效益挂钩,新刑法对金融犯罪的界定,银行内部对道德风险的加强防范(如信贷人员对贷款的终生负责制),造成银行“惜贷”,大量的储蓄存款不能转化成贷款。第二,“投资缺口经常出现负值,国内储蓄没有充分用于本国经济建设,闲置资源以贸易顺差形式输往国外”(武剑,1999)。第三,投资难以找到适当方向。过去的投资已经形成过剩的生产能力,这种过剩是结构性的。由于科技开发能力的不足和劳动力素质的欠缺,投资过多地集中于技术含量低的资金密集性或劳动密集性企业,形成过多产品。在收入一定的情况下,高储蓄率的存在使得投资挤占国内消费,造成产品过剩。本来,过剩产品可以依靠出口来消化,但 我国多年的改革开放和发展出口导向性经济,已使这类产品在国际市场占据相当份额,再增加份额难度加大;另外,生产能力过剩是全球性经济现象,再加上适逢东亚金融危机,给当时的出口带来非常大的压力。

内需和外需同时出现问题,当时的环境决定了我们必须将注意力放在国内,实行以扩大内需 主的扩张性财政政策,通过赤字财政来刺激经济。从98年8月开始,积极的财政政策占据了支配地位,通过增发国债、调整收入政策、提高出口退税率等一系列措施,实现了预定经济增长目标,98年GDP增长7.8%,99年增长7.1%,今年上半年,居民消费价格总指数首度出现正增长,GDP增长7.9%(预计数),5月末,进出口顺差105亿元。无疑财政政策取得了预期效果,甚至有专家认为,宏观经济出现了拐点。

真的如此吗?对经济数据的进一步分析能揭示出另外一些问题。

(1) 98年的国债投资项目使当年经济增长率提高1.5%,国民经济保持了7.8%的增长率。99年这些作用在减弱,投资前三个季度逐季回落,第三季度为零增长。投资及居民消费增幅下降,出口继续减少,如果不是中央决定加大财政政策的力度,增发600亿国债,全年经济增长率不会达到7.1%。今年1-5月,投资的恢复性增长要弱于出口和消费。可见,民间投资并未真正启动,一旦离开国家投资的支持,经济增长会变得十分脆弱。

(2) 在石油、钢材等主要原材料大幅涨价的情况下,农副产品价格继续下滑,居民消费价格总指数仍在低位徘徊,失业比例无法降低,低收入人口人群庞大,社会消费心理依然谨慎。

(3) 尽管处于一个较好的国际经济环境,企业经济效益未见根本好转,结构调整任重道远。

不能否认,我们取得了阶段性成果,而成果是货币政策和财政政策共同作用的结果,特别是财政政策短期刺激需求的作用更为明显一些。但要承认,经济发展的内因没有发生质变,经济离步入良性循环还有相当大的距离。一方面,“双松”的政策要延续,另一方面,在政策选择和操作上,需做一定的改变。

四、未来政策建议

西方学者认为治愈通货紧缩的最好办法是让货币贬值,消化累积的库存。弗里德曼在谈到日本的长期通货紧缩现象时,认为它只是一个简单的问题,尽管日本政府已经支出了80万亿日元(合6780亿美元),但是决定经济走向的是货币政策,而不是财政政策,限制性的货币政策是不可能实现经济恢复的。我们认为,货币政策是解决当前危机的内核,货币政策的重点不在于再次调低利率,因为目前的利率已经很低,再次调低有可能陷入“流动性陷阱”;也不在于增加货币供给,实证研究证实了价格总水平的下跌不是由货币供给不足造成的(张衔:《中国通货状况分析》,载于《金融研究》1999年第10期);货币政策的重点应该在于,一是将当前目标锁定在促进就业、确保经济增长的单一目标上;二是改善我国货币政策传导机制,当然这涉及到商业银行的改革、存款保险制度,以及货币市场的改革和利率市场化等问题。

强调货币政策的基础性作用,并不是否认财政政策的功效。“货币最重要”、轻视财政政策的作用,是弗里德曼的一贯偏激作风。我们认为,如果说货币政策是一堆柴的话,它需要一把火来点燃,财政政策就是这把火。在短期内,需要财政政策的反向操作,以带动投资,刺激消费。当然,财政政策自身需要做一些修补和完善。

1.国债投资方向需要再次界定,即提供公共产品,不与民争利,提防“公债挤出效应”,即尽量避免发生国债投资排挤民间投资的现象。项目应向中西部倾斜,把重点放在生态环境的保护、植被的恢复和大江大河的治理上。对交通运输,要区别对待,如“扶贫路”可以利用国债资金;而对京沪高速铁路之类的项目,明显有极好的收益预期,不妨以专许权的形式交与企业兴办。琼州海底隧道、南水北调工程等都是很好的项目,特别是南水北调对扭转生态恶化具有 重要的战略意义,方案应尽快确立并付诸实施,以解华北水荒,造塞外江南。

2.将国债的概念扩大到公债,即允许地方政府发行公债。若允许一些经济发达地区的省级政府发行地方公债,则可压低中央财政债务依存度,大大扩展中央政府的举债空间。

3.调整支出结构,增加对教育的投入。对于经济增长来说,教育有很强的外溢作用,世界上欠发达国家教育投资每增加1%,GDP增加4.48%(蔡增正,《经济研究》1999年第2期)。我国教育投资占GDP的比例仅为2%,远低于世界平均水平4%。目前结构调整最困难之处就是人才的匮乏和劳动力综合素质的欠缺,当政者不能仅考虑短期的利益而忽略对国民素质的培养,抛弃长期的发展。在2000年的财政预算内,教育经费仅比上年增加1%,这是远远不够的。21世纪是知识经济的世纪(哪一个世纪又何尚不是?),谁重视教育,谁就能自立于世界民族之林。

4.强化转移支付政策,增加居民可支付收入,降低社会基尼系数,从而推动总消费曲线上升。凯恩斯提出过一个着名的心理定律,边际消费倾向随收入的增加而下降。中国的实证也证明了这一点。改革开放20年来,高收入居民的消费倾向低于低收入居民,且随着收入差距越拉越大,二者之间距离越来越远(袁志刚、宋诤,《经济研究》1999年第11期)。通过转移支付制度,如开征社会保障税、中央财政对地方的转移支付、省级政府在县域之间的转移支付等,可以有效地提高消费需求。

5.奉行减税政策,刺激投资与消费。减税是赤字财政的重要内容,但我国前几年税收每年增收1000亿,今年1-5月累计又比去年同期增长25.1%,增发国债带来的好处基本上被抵消。表面上看,我国财政收入占GDP比重很低,1998年仅为12.4%,已无减税空间,而发展中国家一般是25%,发达国家为45%。但是,预算外收入和制度外收入严重侵蚀税基,财政性资金实际数量巨大,98年约为17550亿元,占GDP的22.5%(国家计委综合司课题组,《经济研究》1999年第11期),说明减税还存在空间,具体做法上,主要是调整存量,限制增量。(1 )将生产性增殖税改为消费性增殖税;(2)重新审视消费税,除对部分奢侈品、香烟、白酒等征收消费税外,对其他项目的商品如汽车、轮胎、啤酒等产品或降低税率,或停止征收;(3)固定资产投资抵免所得税;(4)逐步提高直接税比例;(5)加大对高新技术产业的税收优惠。

6.加快实施费改税,限制预算外收入和制度外收入的无节制扩张,确保财政政策的效果不被抵