基于复杂系统理论的城市市容环卫标准化管理系统研究

摘要：本文运用复杂系统理论，对城市市容环卫标准化管理进行系统构建，全面分析其外部环境、要素结构、运行机理等内容，提出了市容环卫标准化管理系统模型。本文以西安市莲湖区为例，对该区市容环卫标准化管理进行解析，为推进城市市容环卫管理工作提供了有益借鉴。

关键词：复杂系统；市容环卫；标准化管理

中国分类号：TP315　文献标识码：A　文章编号：1006-4311(2012)02-0160-03

0　引言

环境与发展是当今国际社会普遍关注的重大问题，保护环境是人类社会发展面临的重要任务。在全球已经有一半人口居住在城市中的背景下，正确处理好城市环境与城市发展的关系，已经成为城市管理部门及城市决策者的共同挑战。

市容环卫管理是城市管理的重要组成部分，是优化城市环境的重要内容。城市垃圾处置是市容环卫管理的基本业务之一，在这方面，发达国家已经建立起与市场经济相适应的较为完善的管理体系。城市政府通过招投标，由中标的企业对垃圾的收运、处理等进行市场化经营，城市市政管理部门负责垃圾的管理与处置规划、政策制定与监督、公众宣传等。与发达国家城市垃圾处置的企业化运作模式不同，在我国，大多数城市政府仍然是包括垃圾处置在内的市容环卫公共服务的主要提供者，具体职能由市容环卫或市容园林管理部门承担。

近年来，我国城市化进程不断加快、城市建成区面积随之扩大，城市居民对生活环境质量的要求也不断提高，这对市容环卫管理工作提出更高要求。本文立足这一管理实际，运用复杂系统理论，以标准化管理为形式，深入分析市容环卫管理系统的内部构成与运行机理，并在此基础上探讨西安市莲湖区市容环卫标准化管理体系理论意义和应用价值。

1　市容环卫标准化管理的系统分析及模型构建

1.1基础理论一般认为，所谓复杂系统是指要素众多、要素间关系交织的一类系统，比如社会经济系统、城市管理系统等，由于涉及政府、企业、社会组织、公众等众多行为主体，且主体间交互关系多种多样，因此都被认为是典型的复杂系统。大多数复杂系统的一个本质特征，就是系统主体具有某种程度的适应性或能动性，即具有了解其所处环境并能预测环境变化从而按照预定目标采取行动的能力。研究社会经济复杂系统，往往着眼于系统的管理与调控，因此也需要引入系统控制理论。概括起来，系统控制理论主要关注系统的调节与控制，目的是实现系统的稳定发展和行为目标。就社会经济活动而言，控制即管理，其实质就是管理主体对管理客体施加的一种能动作用，管理客体依据管理主体的影响来动作，进而达到系统预定的目标。换句话说，社会经济复杂系统中控制，就是为了保证系统在适应外部环境变化的情况下，能完成某个或某些预先规定目标的管理行动。

结合上述对复杂系统及其控制管理的理论阐释，下面对城市市容环卫标准化管理活动进行系统性的分析，并在此基础上来构建市容环卫标准化管理体系的系统模型。

1.2市容环卫标准化管理的系统分析市容环卫标准化管理系统，是指在城市不断发展的外部环境下，按照标准化管理的要求，由管理标准、作业流程、规章制度等作为行为规则和活动引导，来实现管理主体和管理客体之间有序交互的一类动态活动系统。对市容环卫标准化管理的系统分析，主要包括外部环境、要素和结构、运行机理等的分析。

1.2.1外部环境系统与环境是一个相互依存的关系，系统必然与外部环境产生物质、能量和信息的交换。系统必须适应外部环境的变化，能够与外部环境保持最佳适应状态的系统，才是理想的系统：不能适应环境变化的系统是难以存在的。市容环卫管理系统的外部环境，主要包括政策法规背景、城市化进程影响、居民需求、自然环境等方面。政策法规背景主要是指市容环卫管理的制度环境，包括关于市容环卫管理的宏观政策、法规。城市化进程影响，包括城市人口、新增道路的增加，城市整体布局的变化等因素对市容环卫工作带来的影响。居民需求，包括居民素质、居民心理、文化宗教习惯等因素。自然环境包括风、雪、雨、沙尘暴等各种现象，以及广告牌、垃圾桶、绿化植物、电线杆等自然物。自然环境不同，对于市容环卫管理重点和难度也有所不同，例如北方扬尘和路面积灰等现象，在南方城市就不容易出现。从外部环境分析来看，市容环卫管理系统时刻处于一个多变、复杂、动态的外部环境之中。

1.2.2要素和结构市容环卫管理系统是一个结构复杂、因素众多、作用方式错综复杂的系统，基本要素包括管理主体、管理客体、管理标准、作业方式、管理评价等。

①管理主体。管理主体，由市区政府、市容环卫部门、工作人员等组成，分为三个层次。第一个层次是主体层，主要包括道路清扫保洁、建筑垃圾清运和生活垃圾清运等市容环卫人员，他们会根据市容环卫部门指令随时改变自身行为，主要目标是适应上一次层次需要，实现自身效益最大化，手段主要为调整相关行为。第二个层次是群体层，主要包括市容环卫管理部门，通过竞争、协作实现不断发展，主要目标是实现部门总体效益最大化，手段主要为部门内部管理和调配。第三个层次是整体层，主要包括市区政府，通过指挥协调来调节主体层和群体层行为，主要目标是实现区域经济社会综合效益的最大化.手段主要为政策的制定和修改。某一层次主体的行为变化，通常引起其他层次主体发生相应行为变化，如合作与竞争、促进与制约等：其他层次主体又反过来影响该层次主体，这种互动互应即形成系统创新的内在诱发动力。

②管理客体。管理客体主要包括城市生活人群、外来游客、各类社会机构、道路清扫保洁、建筑垃圾、生活垃圾。其中，道路清扫保洁包括路面保洁、公用设施和街具保洁、建筑立面和屋顶管理。各类社会机构包括社区、行政事业单位、企业等。

③管理标准。主要包括生活垃圾管理标准、建筑垃圾管理标准、道路清扫保洁管理标准、建筑立面整洁美化标准、建筑体立体绿化标准。

④作业方式。作业方式包括机械化作业、人工化作业、信息化作业、程序化作业四部分。机械化作业指通过机扫车等专业设备提高作业效率。人工化作业指在无法实现机械化作业的地方，由市容环卫工人来进行人工作业，确保实现市容环卫的全方位管理。信息化作业指市容管理作业中采用现代监控和通讯设备，实现即时监控和管理。程序化作业指在作业过程中形成作业流程，实现作业效果最大化。

⑤管理评价。管理评价主要包括考评和奖惩。考评是指管理主体对管理对象实施管理行为后产生的管理绩效的一种评价。奖惩是指管理主体中的市容环卫部门根据管理绩效对市容环卫工人的一种奖励或惩罚措施。

1.2.3运行机理市容环卫标准化管理运行机制，主要是管理主体通过量化管理标准和选择作业方式，作用于管理客体，产生管理绩效；管理主体通过对管理绩效的评价，对表现好的社区和市容环卫主体进行奖励，对未达到管理标准、未按照管理方式操作的市容环卫主体进行惩罚；管理主体根据管理绩效及时优化管理标准和管

理方式，实现系统的自组织演化(图7)。

1.3市容环卫标准化管理系统的模型结合上述对市容环卫标准化管理的系统分析，图8给出了市容环卫标准化管理系统的图形模型。

2　市容环卫标准化管理的实践――以西安市莲湖区为例

2.1西安市莲湖区市容环卫标准化管理概况莲湖区作为西安中心城区之一，面积43平方公里，人口69.68万，辖9个街道办事处、134个社区。莲湖区针对市容环卫管理动态性、工作复杂性、标准多样性、人员流动性等特点，以实现长效化管理为目标，建立了立体化、网格化、专业化、信息化、精细化、制度化的市容环卫标准化管理体系，机械化清扫率达到45％，发现问题和处置效率提高50％，环卫工人流动率由原先的13％降到了7％。

2.2管理客体的法制化、立体化、网格化

2.2.1法制化管理莲湖区按照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，国家住建部《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》、《城市生活垃圾管理办法》，《陕西省城市绿化条例》，《西安市城市市容和环境卫生管理条例》、《西安市市容环境卫生门前“三包”责任制管理办法》、《西安市建筑垃圾管理办法实施细则》等法律、法规，按照这些法律、法规的要求，依法实现对建筑垃圾、生活垃圾、道路清扫保洁的管理。

2.2.2范围立体化莲湖区在道路清扫保洁中，以人的立体生活圈为空间尺度，把管理范围从平面延伸到各种公用设施、街具、建筑立面和屋顶。通过全时段、全覆盖保洁，形成干净整洁路网格局。通过建筑外立面有机更新改造和街具整治，将果皮箱、隔离栏、雕塑等街具和人行道、绿化带统一纳入日常保洁范围，形成美观的城市空间形态。通过绿化美化，营造绿色生态城市环境，把道路绿化由平面向立面拓展，逐步实施楼顶绿化工程，对二环沿线和城市快速干道两侧、人行天桥桥体和主干道重要节点实施立体绿化。

2.2.3覆盖网格化莲湖区依托数字化城市管理平台，将全区以社区为基本元素，以一万平方米为基本单位划分为134个单元网格，通过对单元网格巡查，实现了城市管理全覆盖。每个网格配备2名城管监督员，管理范围覆盖全区所有道路和区域，监管职责涉及城管执法、市容环境等各方面，建立了有效的问题发现处理机制，实现了全方位动态巡查。将全区一、二、三类道路划分为2185个标段。每条道路为一个作业路段，设路段长1名，每一个标段配置1名保洁员并实行编号管理，划线设岗，编号定位，通过查阅编号就可以确定位置和责任人，第一时间清扫处理。

2.3管理主体的专业化和程序化

2.3.1队伍专业化莲湖区把打造爱岗敬业、业务精湛高素质队伍作为市容环卫管理的基础，定期举办市容环卫工作专项培训，为环卫职工发放了《市容环卫工作手册》等口袋书，积极开展岗位大练兵和清扫保洁比武竞赛活动。关心职工生活，建设保洁员道班房22座、公寓12座，开办保洁员”五毛钱早餐”工程，有效解决了市容环卫工人文化程度较低、流动性强等问题，队伍巩固率和专业化水平不断提高。

2.3.2作业程序化莲湖区实施道路清扫保洁工作“五步工作法”，按照“一扫、二转、三捡、四掏、五清”步骤规范作业，明确保洁员作业内容、要求及标准，有效解决了工作无序问题。实行错时清扫保洁工作制，避开了上班、上学、晨练高峰期。实施“四步作业法”，按照“一冲、二刷、三拖、四清”作业方式，解决了“三灰带”清扫难题。实行建筑垃圾长效管理“六步管理法”，按照信息抄报、清运申报、完善设施、收取押金、许可准入、全程监管步骤和要求，《建筑垃圾处置许可证》办理率达到lOO％。

2.4管理运行制度化和高效化

2.4.1运行制度化莲湖区制定了《莲湖区城市建设管理提升年工作方案》、《莲湖区园林绿化管护检查评比办法》、《莲湖区道路清扫保洁动态管理办法》等22项规章制度，内容涵盖道路清扫保洁、机械化清扫、废弃物收集箱设置管护、非机动车停放站管理、建筑垃圾清运监管、生活垃圾收集、生活垃圾清运、公共厕所管理、社区及驻地单位环境卫生管理9方面，对管理制度、方式和手段作了专门规定，明确了每项工作标准。

2.4.2作业机械化莲湖区积极推进道路清扫保洁机械化作业，购置了一批扫路车，将全区58条道路纳入清扫范围，机扫率较以前提高了5个百分点；购置了一批洒水车，做到了路面及时冲洗、垃圾日产日清：配备了一批电动保洁巡查车、电动自行车，巡查效率提高了46％。研发了“小型道路冲洗车”，冲洗道沿和缝隙干净便捷，灵活高效，省人省力。

2.5管理调控信息化和实时化

2.5.1监管信息化莲湖区为环卫系统科所配备了“城管通”，建立了信息化监管通信网络，确保各种信息迅速反馈、指令及时下达。为全区所有道路扫路车安装GPS定位系统，实现了定车辆、定人员、定时间、定路线的“四定”实时监控，机械化清扫出车率达到91％。建设全区生活垃圾收运信息化管理中心，为清运车辆安装了CPS定位系统、垃圾压缩站安装监控设备，实现了垃圾清运远程动态监控。在工地出入口安装固定监控设备，所有装载机械安装移动监控设备，有效规范了建筑垃圾清运行为。

2.5.2处置高效化莲湖区在道路清扫保洁、建筑垃圾清运和生活垃圾清运管理工作中，利用数字化监控设备，对于发现问题，能够立即派遣人员到现场进行处置。处置结果通过派遣人员和监控设备进行检查，检查结果不满意，立即通知工作人员进行打扫和清理，确保了问题得到及时处置。例如，在垃圾压缩站和建筑工地管理中，实施远程监控，监控人员发现存在问题，通过及时通讯设备，通知管理人员进行整改。

2.6管理评价定量和人性化

2.6.1评价定量化莲湖区实行区级领导、市容环卫部门、街道办事处三级联动检查制度，检查共分3大类11种检查方式，区主要领导每月带队检查1次，分管领导每月2次；市容环卫部门成立了早查、日查和公厕管理日巡查、垃圾收集管理日检查等专项检查组，坚持巡查、抽查、暗查、切片检查、节假日检查相结合，实现了检查项目量化分解。

2.6.2奖惩人性化莲湖区制定了《莲湖区市容环卫工作检查考评奖惩办法》和《检查考评细则》，对各街办进行检查考核排名，每年拿出50万元专项资金对每月排名前3位的街办给予奖励。对排名靠后的街办给予处罚。制定了《莲湖区道路清扫保洁责任追究暂行规定》，明确了区级职能部门、街道办事处、保洁公司的工作职责。对责任缺失、工作不到位等8种情况，按照干部和人事管理权限进行责任追究，视情节分别给予书面或公开检查、诫勉谈话、调整岗位、免职、解聘处理。

3　结论

市容环卫标准化管理是一个动态复杂系统，与外部环境不断发生着物质、能量和信息交流。该系统核心，在于市容环卫管理标准的量化、作业方式智能化、考评中引入管理评价等方面，对于创新社会管理，提高我国市容环卫管理水平将起到积极推动作用。西安市莲湖区的实践探索证明，市容环卫标准化管理体系是一个复杂系统，管理主体通过不断学习，创新管理理念、管理方式和管理制度，形成了具有协同、适应、非线性等特征的管理系统，实现了系统经济社会效益最大化的功能目标。

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