从千年发展目标到釜山合作宣言

摘 要：以《千年发展目标》基础，以《巴黎宣言》、《阿克拉行动议程》和《釜山宣言》为指导的国际援助理论体系已基本形成，这四个文本各自产生的背景不同，内容上逐渐递进和深化，皆有各自的创新之处，反映了出国际社会发展援助理论的变迁。

关键词：《千年发展目标》；《巴黎宣言》；理论变迁

中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0202-03

自20世纪90年代以来，全球化迅猛发展带来了世界经济的高速增长，但全球化红利未能普惠各方，南北差距不断扩大，贫困与饥饿远未根本消除，环境和生态恶化现象突出。对那些贫穷国家的民众来说，并没能享受到全球化带来的好处，反而在全球化过程中变得更加贫困和弱势。基于此，联合国强烈呼吁，全球化不只是发达国家和富人的，应该使全球化惠及所有的人，因而在2000年召开的千年发展大会上指出要消除不平等，实现人类全面发展的《千年发展目标》。随后，在2002年的蒙特雷联合国峰会上，首次提出了要将提升援助的质量作为下一阶段努力的方向。鉴于此，2003年由OECD组织召开的第一届罗马援助协调高层论坛上，深化了援助有效性概念，2005年第二节巴黎援助有效性高层论坛上，参与国通过了《援助有效性的巴黎宣言》，在2008年第三届阿克拉援助有效性高层论坛上得到强化和延伸，形成了《阿克拉行动议程》，在2011年第四届釜山援助有效性高层论坛上，形成了作为指导援助国提升援助行为的《釜山合作宣言》，关于提升援助质量的理论体系已经基本形成。这些目标和议程是对发展援助概念的深化，是一脉相承而又循序渐进的，每一个新的文本都是对上一个文本精神的延伸以及结合当前实际的创新，是兼具理论和实践意义的。

一、千年发展目标

2000年9月，联合国千年首脑会议在联合国总部纽约举行，包括中国在内的150多个国家的元首或政府首脑，共计189个国家的代表，出席了会议。与会的各国领导人通过了联合国《千年宣言》，承诺在2015年之前将全球的贫困水平降低一半。随后的协商产生了千年发展目标，为各国在发展领域里的努力，提出了最基本的目标以及实现目标的具体时限和衡量标准。

千年发展目标包括8项总目标和18项分目标以及48项具体指标。总目标包括：消除极端贫困和饥饿，普及初等教育，促进性别平等和提高妇女权利，降低儿童死亡率，改善产妇保健，与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争，确保环境的可持续能力，全球合作促进发展（见下页表1）。

千年发展目标是首次在将近190个国家间达成的发展的协议，指明了人类发展努力的具体方向，在国际发展合作历史上的里程碑地位。千年发展目标的达成意味着发展不再是某个国家自己的事情，发达国家有义务通过发展援助、债务减免和免征关税等措施，帮助发展中国家实现千年发展目标。千年发展目标的创新和意义主要在于：（1）聚焦于穷人和欠发达地区的发展，使各个发展组织共同关注和应对关注和应对全球贫困问题，将发展援助重点投向低收入国家，并优先安排有利于穷人的发展项目；（2）用具体指标量化了发展的效果，重视产出，对过去过于强调投入的评价体系的进行纠偏，并成为评判国际社会在全球共同发展方面努力程度和效果的重要依据；（3）以千年发展目标为依据，发展中国家政府减少和消除贫困的行动努力可以申请国际社会的支持，发展中国家民众在基本的健康和教育等方面可以提出自己的愿望与诉求。

二、巴黎宣言

随着千年发展目标的提出，对于援助的关注从投入转向产出，加之在援助资金使用上，不同援助国各自为政，采用不同的标准投入发展中国家，引发了国际社会对援助有效性的大讨论。有效援助概念的提出始于2002年在蒙特雷举行的联合国发展融资峰会，在这次峰会上，双边援助机构和多边援助机构同意增强援助的有效性，增加援助数量，并且将一般预算援助和一篮子资金援助作为主要援助方式。2003年在罗马举行的第一届援助协调高层论坛上加强援助有效性理念得到了进一步强化。随后，2005年3月，在巴黎举行的第二届援助有效高层论坛上，由61个多边和双边援助者，56个受援国和14个公民社会组织共同签署了《关于援助有效性的巴黎宣言》，确定了提升援助有效性的五个原则，目标在于加强国际发展合作，提高发展援助的有效性，通过加强发展援助的质量，最终满足联合国千年发展计划中的目标设置。

巴黎宣言指出了为提高援助的有效性援助双方应努力的方向，主要包括五个方面：尊重受援国对发展援助的所有权，强调受援国与援助国是合作关系，提升援助行动的和谐度、透明度和有效性，提高对援助效果的控制和管理，要求援助双方共同承担援助的责任和风险。其中所有权（Ownership）、和谐（Harmonisation）、合作（Alignment）、成果管理（Managing for Results）与共同责任（Mutual Accountability）被称为巴黎规则（Paris Principles），成为了研究和实践援助有效性的必要考量。尊重受援国对援助的所有权是巴黎宣言的基础，在尊重受援国所有权的情况下，继而强调援助双方的合作关系与援助协调。援助合作重点在与关注受援国的需求和能力，确保受援国具有相应的战略规划和财政能力来执行这些项目，并减少限制性援助，尽可能地使援助更及时、迅速。而援助的协调则要求援助机构相互之间协调行动，避免重复，提高援助效率。最后，对援助结果，援助双方都有责任进行管理，使其更加有效。

巴黎宣言中指出，将会在2008年再次举行援助有效性高层论坛，来监测、检验并进一步提升援助的有效性，巴黎宣言开创了援助有效性高层讨论的先河，是国际援助领域具有标志性意义。巴黎宣言做出的创新是很多的，主要包括：（1）将提升援助有效性作为衡量援助行为本身的最主要指标，并将所有权、和谐、合作，结果管理以及共同责任五个方面作为主要的衡量原则；（2）提出了对受援国、援助机构的援助效率进行监测，同时制定了12类具体指标和到2010年期望达到的目标，将如何提升援助有效性具体化了，指明了国际援助体系短期内的发展方向；（3）改革了现有的国际援助体系，强调了受援国主导其发展政策和战略的主体地位，指明了援助国与受援国和合作关系，明确援助国任何的援助行动应以符合受援国需求为基本前提，尊重受援国的领导并帮助受援国提高执行能力；（4）提出了提升援助的效果是援助双边的共同责任，援助的结果不再由受援国一方承担；（5）协调援助国简化捐赠程序，扩大信息公开，增加援助透明度，避免重复捐赠，更好地管理援助结果。

三、阿拉克行动议程

经过对巴黎宣言的三年实践成败经验的总结，2008年，来自发展中国家的首脑、多边及双边发展机构领导人汇集加纳阿克拉，参加第三届关于援助有效性的高层论坛，重新审视了《巴黎宣言》的执行情况，进一步完善了“发展有效性”的概念，并通过了《阿克拉行动议程》，以完善和加速巴黎宣言的实施，进一步提升发展结果的有效性。

提升发展有效性是《阿克拉行动议程》关注的焦点，整个议程总结了巴黎宣言之后获得的成功与不足，并从三个方面指出未来提升援助有效性的重点方向，包括：（1）进一步强调受援国在援助的主体地位，并提出了具体措施，如通过加强援助双方的对话，提升受援国自身的执行能力并改革现有管理体制，受援国要制定自己的发展战略作为援助行为的框架，减少援助国的强制附加政策等；（2）赞扬了国际基金、私营部门、民间社会组织等其他发展主体在援助行动中的作用，鼓励建立更广泛的伙伴关系，纳入多种主题参与援助，提升发展的有效性；（3）继续深化和加强巴黎宣言中提出的原则，进一步增加援助的透明性，增加援助的整体性，深化援助结果的管理，落实援助双方的共同责任，继续为提升发展的有效性努力。

《阿克拉行动议程》是继《巴黎宣言》之后又一个官方产出文件，既是对巴黎宣言精神的延续，又是在此基础上的升华，是又一具有里程碑意义的议程。该议程的提出最突出的贡献在于：（1）将国际对话已经开始将重心从援助有效性转移到发展有效性，发展有效性与援助有效性不同之处在于它重视实现人权、性别平等、体面劳动和可持续发展，而非仅仅是经济增长。由此，在今后的援助行动中应提高对弱势和贫穷人群的关注，着重提高他们发展的权利和机会，提升贫困人口和边缘人群生活水平，在民主框架内解决贫穷、不平等与边缘化的症结；（2）使公民社会组织、国际基金和私营部门作为发展领域的主体角色和重要性首次得到资助机构和政府的认可，从而重塑了国际援助的格局；（3）深化受援国在发展援助中的主体地位，增加了受援国在制定本国发展战略，分配援助资源，管理援助行动的义务，从而让受援国真正成为发展的伙伴，去适应受援国的发展框架而不附带任何政治条件。

四、釜山宣言

第四届援助实效性高层论坛（High-Level Forum on Aid Effectiveness）于2011年11月29日在韩国釜山召开，是迄今为止规模最大、最具权威性的国际发展会议。160多个发展中国家和援助国的政府首脑、内阁成员、国会议员，70多个国际组织以及公民社会组织的代表出席了这次会议，并在大会上通过了《为促进有效发展合作的釜山宣言》（Busan Partnership for Effective Development Cooperation，简称“釜山宣言”），宣言提出了以发展中国家为主的援助及开发等全新的国际援助方式。

《釜山宣言》是对巴黎宣言和阿克拉行动计划精神的延伸，尤其是对阿克拉行动计划中提出内容的扩充和具体化。主要内容包括：（1）重申了提升发展有效性的四大原则，包括：尊重受援国对发展行动的所有权，鼓励各个发展主体的广泛参与，提升援助行为的透明度以及对援助结果进行共同管理，作为对巴黎宣言和阿克拉行动议程精神的总结和强调。随后阐述了目前四大原则在发展中国家实行的情况，及面临的挑战，并提出了未来的行动准则。（2）厘清了发展有效性与援助有效性的关系，对实现发展有效性做出了可操作化的要求，宣言认为援助有效性是发展有效性一个部分，是实现发展有效性的必要条件。要实现发展还需要国际国内各发展主体的共同努力，首先要提升南南合作以及三方合作，其次要推进私人部门在发展中的作用，最重要的是改革受援国政府杜绝腐败等问题，提升政府利用资源的能力。

釜山会议成果丰富，最突出的表现是：（1）将如何实现“发展有效性”具体化了，这是对阿克拉行动议程的补充和扩展，带领国际援助政策真正实现从关注“援助有效性”向关注“发展有效性”的转变，建立了实现发展有效性的框架，指明了实现发展有效性的因素；（2）宣言反映了新兴国家的意见，明确指出南南合作的方式和义务要不同于南北合作，并提出打造多样捐赠主体（发达国家和新兴国家）的新合作关系，也就肯定了像中国这样的发展中国家对外援助的行为；（3）联系了发展中国家的实际情况，并首次将灾难应对列入实现发展有效性的考虑之中，使得宣言的要求和承诺更加符合发展中国家的实际，提升了发展行动的针对性和可操作性。

五、结语

国际社会关于发展援助理论已随着实践的补充变得越发有针对性和可操作化，这可以从一条条具体而微的承诺的变化看出。从最初“千年发展目标”的制定，到现在为了实现援助的合作、尊重受援国对援助的所有权以及提升援助双方的问责等，而提出的一项项具体的措施和做法，实现了从宏观到中观层面的转变。在这种转变的过程中，不断结合援助双方的实际情况是必不可少的，另外，将援助放在更高的层面上来看到，不仅仅就援助的效果而论援助，而是从发展中国家的发展战略和需求的角度来考虑援助，比以往更加全面，也更具有意义。

参考文献：

[1] OECD（2005），Paris Declaration on Aid Effectiveness，Paris Franc，2005.

[2] OECD（2008），Accra Agenda for Action，Accra Ghana，2008.

[3] OECD（2011），Busan Partnership for Effective Development Cooperation，2011.