上游:生态安全

四川省财政科研所生态补偿课题组的陈格楠在听到这个问题后，首先的反应是，这是一个现在只能从理论上研究的问题。由于长江下游各湖泊的干旱，而我们的生态补偿机制依然处于试点阶段，这让几乎所有地区的财政人对于这个理论什么时候能过渡到实际阶段充满了关注。四川作为第二阶梯的长江上游，又是汶川大地震的发生地，自然对生态补偿，或者说生态保护方面更为谨慎而专注。

生态安全

陈格楠表示，四川省作为我国重要的生态功能区，脆弱的生态环境一旦遭到破坏，整个生态系统将受到严重影响。从国家层面和省级层面两方面入手，“十二五”期间在四川建立生态补偿机制，有利于维护四川生态系统稳定，对提升国家生态安全水平具有重要意义。

这其实已经不是在本期采访中第一次有人提出了。但像四川一样迫切希望生态补偿能够以一个机制，或者说是一个完整的制度出现的，还不是很多。

“所有问题的核心，在于制度的建设。”陈格楠说。无章可循在任何时期、任何事件中都是可怕的。

他表示，就四川来说，对生态的破坏，近几年已经达到了相当严重的程度。目前四川水土流失面积占幅员面积仍高达46％，金沙江、嘉陵江和岷江多年平均输沙量约占长江上游的85％；川西北高原干旱区沙漠化土地总面积144.42万平方公里，退化草地面积已占可利用草地的70％左右，沙化草地面积以每年4000公顷的速度不断扩大，草地鼠虫害面积占牧草地面积的18.23％。森林的生态功能尚未完全恢复，生物入侵和有害生物灾害危害严重，珍稀濒危生物栖息地保护任务仍然十分艰巨。这些重大生态问题，仍然制约着四川的生态安全，降低了全省的可持续发展能力。

发展与保护

陈格楠表示，发展经济，这是所有财政都必须要做的事情，也是财政存在的根源之一。但在工业化城市化进程中，发展对生态系统的压力还在持续加大。四川处于工业化、城市化的加速发展阶段，2020年城市化目标是60％，约有2000万人需转移到城市和城镇；目前全省75％以上的一次能源，70％以上的工业原材料、农业生产资料源于矿产资源，随着人口增长和工业化、城市化的迅速推进，对能源和原料的需求将与国内生产总值增长指数呈同步上升的态势。

此外，四川贫困问题比较突出，贫困地区大多数是生态重点保护区，贫困人口主要集中分布在川西北江河源区、川西高山高原区、四川盆地周边部分山区，特别是居住在高寒山区及江河源头区的少数民族，区域性贫困问题和生态脆弱问题叠加在一起，使生存发展和生态保护的矛盾十分尖锐，为摆脱贫困而不得不进行的开发对生态环境的压力不断加大。

除此之外，地震也对本就脆弱的灾区生态系统造成重大破坏。四川国土资源部门查明灾区地质灾害及隐患点18997处。四川省环保部门统计，成都、德阳、绵阳、阿坝、广元、雅安6市州林地受损29.8万公顷，草地受损9.4万公顷，农田受损10.3万公顷，占区域农业面积的1.03％，河流淤塞2951公里，形成大型堰塞湖34处，水生生物的种类和数量、栖息地、繁育环境、饵料场等受到重大影响。据四川省水利厅灾后水土流失调查，“5・12”汶川特大地震加剧了灾区水土流失，导致水土流失面积、侵蚀强度和年均水土流失总量均有明显增加。此外，灾区35个自然保护区基础设施受损严重，直接经济损失15亿元。国家保护野生植物近百万株受损，野生动物栖息地受损约15万公顷。

总体来看，四川省河流生态系统、草原生态系统、平原浅丘农田生态系统、城市(城镇)复合生态系统面临的形势依然十分严峻，四川生态系统全面稳定还约需20年，达到发达国家现在的生态水平约需40年左右。

从零开始

陈格楠表示，在这种严峻的形势下，我们居然还找不到一个相应的机制来对应危急万分的生态补偿，确实在任何方面都是说不过去的。因此，四川财政厅提出：真正要实行生态补偿，就必须有许多事情需要抓紧解决。

1抓紧开展建立生态补偿机制的立法。目前涉及生态补偿问题的有《环境保护法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》等，但都没有明确生态补偿机制。建议在修改《环境保护法》中增加建立生态补偿机制的内容。在法律上明确规定，通过长期稳定的中央政府对省级政府生态补偿的财政转移支付，加强对西部和四川生态环境保护的支持。建议中央在转移支付中首先重点向地震极重灾区的重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，特别是要优先支持灾区生态保护作用明显的区域性、流域性重点项目。

2尽快建立长江流域多边生态补偿基金。为解决好长江流域跨区污染问题，避免地区之间的摩擦和冲突，建议建立长江流域多边生态补偿基金，其资金来源由受益地区按经济总量的一定比例支付。例如，目前三峡库区蓄水至153米后，库区水质良好，主要是因为占三峡库区总水量85％的四川来水水质优良。为此，四川在江河源头区建立了167个自然保护区，总面积达到8.9万平方公里，占全省国土面积的18.4％。按国家有关法律规定，这些保护区内不能进行任何开发，因此，长江中下游的受益省市应当对这些地区进行生态补偿。

3建立省级生态补偿专项资金。根据资源开发对生态环境的实际影响，逐步提高水资源费征收标准，适时开征水电开发、天然气开发生态补偿基金，加大对重要生态屏障地区、水系源头地区的水环境保护资金投入，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。例如，可在四川流域梯级开发的水电电价中，每度提取1分钱的生态补偿资金，在天然气开发中每立方米气价提取1分钱用于生态补偿，以建立稳定可靠的省级生态补偿专项资金。

4逐步建立省级生态环境破坏经济赔偿制度。全面实施主要污染物排放控制计划，切实加大超标排放处罚力度，处罚所得资金由各级财政充实环境污染整治专项资金。严格执行跨行政区河流交接断面水质管理制度，政府应采取切实有效措施，督促导致水质达不到规定标准的责任方限期实现交接断面水质达标。因上游地区排污导致水质不达标，对下游地区造成重大污染的，上游地区应给予下游地区相应的经济赔偿。同时，对上游地区积极治理水质优良的，下游地区对上游地区也要给予补偿。

5积极探索市场化生态补偿模式。积极探索资源使(取)用权、排污权交易等市场化的生态补偿模式，科学建立流域和水资源使用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内水污染物、二氧化硫等空气污染物排放指标有偿分配机制，在排污总量控制和污染源达标排放的前提下，逐步探索推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。