回应性、公信力与政府过程:政府舆情公关的理论图景

[摘要]良好的政府形象及政府公信力源自良好的政府回应性，政府回应性是政府部门对公众关切的态度、立场。强化作为政府回应性手段的舆情公关有助于增强政府回应性，也是塑造公开、透明、务实政府形象的有力推手。从回应性政府特质看，增强或强化政府回应性是回应性政府舆情公关的目标导向；政治整合和宣教引导是政府舆情公关开展的价值诉求；利益整合和利益协调是政府公关实践关注的焦点；公平和正义是回应性政府舆情公关开展的逻辑前提和行为框架。传统舆论场向现代舆论场转型加剧了政府公信力困顿，减损了以政府公信力为内核的政府形象，对现代国家治理体系中的政府回应能力形成了更严峻的挑战，提出了更高的回应性层面的要求。

[关键词]政府；舆情公关；公信力；政治整合；执行力；回应性

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05010607

党的十八届三中全会明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，而通过政府改革增强政府回应性和公信力则是国家治理体系和治理能力现代化的关键。在竞争日益激烈、价值取向日益多元的现代社会，组织形象、组织公信力已成为一个组织正常发挥组织功能、凝聚组织价值、实现组织目标的重要社会资本[1]，是强化组织功能性存在和组织延续的一种无形资产。树立良好的组织公信力及组织形象对组织的生存和发展至关重要，它关系到组织功能目标和组织价值的实现程度，是包括政府组织在内的社会组织开展各种活动的出发点和目标追求。

一、回应性、公信力与政府过程

从组织形象、组织公信力的生成、凝练和内在规定性看，包括政府组织在内的所有社会组织都不能脱离组织回应性。在政府履行社会管理和公共服务职能过程中，政府形象的塑造、政府公信力的强化贯穿始终，同时政府舆情公关对提升政府的回应性和重塑政府公信力具有推动和促进作用。社会公众在直接或间接同政府打交道的过程中产生对政府形象的认识与评价[2]。大致地说，所谓政府形象，是指政府在社会公众中的外在表现，是公众在心目中对政府的言行、表现所形成的感觉、印象、评价和信念。可见，政府形象存在于公众的心理状态之中，这种心理状态通过感觉、印象和评价信息逐步形成和表现出来，并最终决定政府形象的被判断及其政策言行的被接受和被拥护程度。

政府形象作为政府执政理念、政府行为的外在体现，是社会认识和评价既存政府、建立并发展与政府间关系的基础，也是政府合法性与合理性不断巩固与发展的有效保障。政府舆情公关就是政府组织围绕政府职能履行有计划、有步骤开展的塑造良好的政府组织形象的实践活动。在实践中，各级政府部门开展的政府公关活动呈现出零散、盲目的特征，缺乏系统的政府公关规划。通过分析发现，导致上述政府公关活动效果不明显的原因很多，但最主要的、起决定作用的是政府机关及其职能部门没有很好地把握政府舆情公关的手段与方法，没有把政府舆情公关同其他社会组织的公关活动从理论和实践上剥离开，使政府舆情公关的内容、程序简单地套用其他社会组织如企业组织的公关沟通思路，影响了政府舆情公关最终效用的发挥。

同时，传统舆论场向现代舆论场转型加剧了政府公信力困顿，损耗了以政府公信力为内核的政府形象，对现代国家治理体系中的政府回应能力形成了更严峻的挑战，提出了更高的回应性层面的要求。从政府公信力、政府形象的机理构成和本质特征看，政府回应能力是在政社互动、强化回应过程中生成和维系的。政府公信力是公众基于政府的管理和服务行为做出的一种价值判断，本质上是公众对社会公共生活中的政府公共政策制定、公共政策执行以及社会公共事务管理中反映出来的价值向度，如公平、正义、效率、责任等的认同和评价。政府公信力是现代政府赢得民众支持、获得执政合法性并顺利实现政府公共管理与服务职能的基础，也是回应性政府努力追求的价值诉求。媒体网络信息时代的到来，极大地丰富了信息传递媒介手段，提升了信息传播速度和信息载体的信息容量，从信息制造、信息传播、信息载体和信息受众等信息扩散维度开拓了传统舆论场的广度，从信息容量、信息时效性和实效性等信息影响力构建维度突出强化了传统舆论场延展的不足，作为社会公共生活重要主体的政府部门及其职能履行状况无疑成为舆论场转型过程中的焦点，传统舆论场向现代舆论场的转型加剧了政府公信力的困顿。这种由媒介信息传播方式改变导致的信息传播方式、信息传播方向、信息生成与结构格局的改变加速了传统话语权的解构。现代信息媒介的便携易得性，使数字化传媒改变了以往传统媒体信息舆论场能够由政府严格控制的局面，使信息的制造、扩散、传播、流通和分享更为自由；新媒体的“阅众参与”、“去中心化”和“平等分享”，使得新闻生产不再是少数媒体机构中编辑和记者的专利，逐渐演化成“公众参与、即时分享”的传播模式。然而，形式多样的新媒体作为新生事物刚刚起步，加上网络媒体是为适应快餐式的阅读而出现的，其报道立场和内容的可信程度都留有探讨空间，在传统舆论场向现代舆论场转型的过程中也曾出现舆论偏颇和舆论暴力等非理性状况[3]。传统舆论场的式微，现代舆论场的建构和完善都需要时间和空间，处在舆论漩涡中的政府回应性以及与之相伴而生的政府公信力、政府形象备受关注，作为政府回应性主要体现的政府舆情公关成为现代政府公信力建设的最佳选择。

二、从回应性禀赋看政府

舆情公关的逻辑从政府过程看，回应性构成了政府组织内在的运作机制的规定性，是政府组织的一种禀赋存在。同时，回应性是政府过程最核心的一个价值逻辑，政府舆情沟通是政府回应性的行为表现。政府舆情公关是组织公关的一种，但由于主体性质的规定性和组织目标的差异性，决定了政府舆情公关同其他社会组织公共关系活动相比，既具有某些共同的特性，又具有其他社会组织公共关系活动不具有的属性，这就需要我们对两者进行厘清，以更好地规划和指导政府公共关系实践，增强政府回应性效果。其逻辑机理可以用图1表示。图1政府舆情公关的逻辑机理（一）增强或强化政府回应性是回应性政府舆情公关的目标导向

这是政府舆情公关同其他社会组织的公共关系活动共同具有的特征。提高政府组织的回应性是政府开展舆情公关的价值导向，政府舆情公关的基本目标是建构“创新、务实、廉洁、高效”的政府形象。任何公关活动从某种角度讲都是为了塑造良好的组织形象，不同的社会组织有不同的目标追求，工作侧重点亦不同。对企业组织来讲，首先要提高自己的知名度，政府公共关系却几乎不存在提高知名度的问题。因为任何一个国家或地区的民众，不可能不知道管辖他们的政府机构。政府舆情公关必须有效运用各种公关手段，努力提高政府的回应性，把回应性与公信力有机地结合起来，树立“务实、廉洁、民主、高效”的政府形象。

（二）政治整合和宣教引导是回应性政府舆情公关开展的价值诉求

政府是特殊的社会组织主体，加强政府管理民主化、增加政府工作的透明度是政府舆情公关工作的核心内容。政府作为一种特殊的社会组织，其特殊性首先表现在拥有极大的权力，具有权威性。它可以制定政策、颁布法令，并强制其所管辖范围内的公民执行。其次，政府具有排他性或垄断性。一般情况下，在同一国家或同一个地区，不可能有性质不同的几个政府并存，这种垄断的排他性决定了某个国家或某个行政区域的政府机构在开展政府舆情公关时，都直接或间接地同政府本身的政治特质相联系，开展政府舆情公关的关键就是要增加社会对政府合法性和合理性的认同，树立政府权威，而这种权威确立途径包括增加政府工作的透明度，政务公开和管理民主化，让老百姓更多地了解政府工作的各种情况，增强人民参政、议政的意识，发挥社会公众监督的作用，提高民众对政府的认同感，使社会公众自觉服从政府的领导，主动配合政府的工作。

（三）利益整合和利益协调是政府舆情公关实践关注的焦点

政府舆情公关的沟通对象是广泛复杂的社会公众，不像企业组织所面临的公关对象是客户或潜在客户那样具有明显的营利属性，这就要求政府舆情公关必须采用特殊的协调手段来调节各种社会关系，维护社会关系平衡与稳定。与企业组织公共关系活动相比，政府舆情公关面临的公众范围更为广泛，情况更加复杂。政府机构的主要公众是与它相关的民众，包括社会各阶层、各民族、各党派、各种社会组织、各种群众团体等。简言之，政府所面对的是整个社会民众，以一定的利益关系为基础，社会民众又可划分为各种不同的利益群体，这些利益群体既有共同的社会利益，又有不同的特殊利益。对政府制定的有关政策和法令，不同利益群体会持不同的态度，这就必然出现持不同意见的社会群体。特别是在一些与人们切身利益密切相关的敏感问题，如下岗分流、房改、医疗保险、福利待遇分配等问题上，政府的有关政策会引起公众不同的反响。这些问题处理得不好，往往容易在公众与政府之间引起矛盾，因而政府舆情公关应有效地运用公关协调手段统筹调节各方面利益，理顺各种社会关系，实现稳定和谐的社会发展目标。

（四）公平和正义是回应性政府舆情公关开展的逻辑前提和行为框架

政府舆情公关追求社会稳定均衡发展，以对公平和正义的关注为组织活动开展的基本原则，这是它与企业组织公关目标的本质区别。政府主体的特殊性决定了政府公关与企业组织公关的目标追求有本质区别，政府是为社会大众服务的，政府舆情公关追求的不是经济效益，而是社会效益，其中对公平和正义、公平和效率在组织层面有着质的规定性。政府舆情公关应紧紧围绕社会均衡协调发展这一社会目标展开，政府部门如果将经济利益的追逐作为自己工作的目标，很容易导致、腐败等一系列社会弊病，这与政府舆情公关的宗旨原则相悖离，与政府本身的性质也是不相容的。

政府作为执掌公共权力的最大的规范性社会组织，在推进国家治理能力和治理体系现代化进程中应当深化政府行为过程改革，正视和解决社会公众普遍关注的社会热点、焦点问题，必须采取科学合理的方式、方法增强政府对公众关切的回应，及时动员和整合政府施政的社会资本，提升政府执行力的同时营造政府公信力，塑造良好的回应性政府形象。

三、回应性政府建设中政府舆情公关的功能网络信息时代，政府工作已在无形中置于社会的广泛监督之下，政府从事社会管理工作的有效性对政府本身权威的影响远远大于信息相对闭塞的年代。因此，利用现代信息技术手段开展政府舆情公关是现代政府施政的必然选择，要通过政府舆情公关及时回应社会关切，阐明政府政策，澄清社会误解，优化政府的社会管理行为，完善政府的社会服务功能，为公民创造公平公正的生存和发展环境，提升政府公信力，树立良好的政府形象。

（一）以回应性为导向的政府公共关系能够拓宽政府收集和整合社会舆论诉求渠道，保驾政府审慎、理性决策

通过积极拓展体制内的沟通、参与渠道，为新生社会力量表达利益诉求、影响和参与公共决策提供制度化平台，通过及时有效的管理与沟通，减少利益冲突，化解社会矛盾，促进社会公平正义，培养他们对政治社会制度的归属感、依赖感和忠诚度，把社会中的不和谐因素降到最低。通过开展政府舆情公关分析社会舆情趋势，沟通群众，预测结果，为政府领导提供决策咨询，执行既有利于组织、又有利于公众的行动计划。政府舆情公关具有采集信息、了解民意和为政府提供决策咨询，帮助政府做出科学、正确决策的职能。开展政府舆情公关能够拓宽社会公众与政府沟通、交流的渠道，使他们能够及时、平等地参与社会发展与管理，同时也有利于政府及时了解社会公众特别是其中权益相关群体的态度，适时宣传或修正政府政策，提高政府决策的时效性、科学性、准确性和全面性，使决策更加符合民众利益，使政府职能更好、更顺畅地履行。

（二）政府舆情公关是政府与社会公众之间维持良好互动关系的剂，也是塑造和维护开放、透明政府形象的重要途径

通过开展政府舆情公关可以使政府与社会公众建立良好关系，以维护政府公信力，打造民主、透明、开放的政府形象。在开展政府舆情公关过程中通过与社会公众进行交流、沟通，政府以适当方式在适当场合向外界表达政府对一些重大社会事件的原则立场和态度，有助于营造民主和谐的氛围，消除社会公众与政府之间的隔阂，树立亲民、为民的民主政府形象[4]。此外，从国际交往层面看，全球化时代，网络通信缩短了时空差距，国家组织间的合作具有明显的全球化趋势，加强国际合作与交流日益成为各国政府普遍努力的方向。我国作为发展中国家，必须通过适当形式的政府舆情公关，借助现代信息传播手段与国外的个体公众、社会组织和国际组织进行沟通和交流，使国际社会、国际公众对我国政府的政策、法规及我国对重大国际问题的态度有所了解，有助于维护和树立我国政府的良好国家形象。

（三）维护政府权威，提高政府执行力必须以有效的双向沟通和良好的回应性为前提

政府通过舆情公关与社会公众建立良好的关系，有利于发挥政府公共关系传播协调职能，采用双向沟通交流的方法争取公众的理解和认可[5]。政府公关活动通过开展某一专题攻关活动联系社会公众，在第一时间内向社会公众提供真实的尽可能多的有关信息，针对社会公众的疑虑及时进行科学、客观的解释，预测和评估公众对某些政府政策、重大社会事件的态度，通过修正和调整政府政策、政府行为来确保政府组织的政策和程序与公共利益的一致性，通过直接与社会公众的交流沟通，增强公共管理的透明度和民主性，确保政府组织的政府规划和实施行动方案能够获取最大范围的社会公众和非政府组织的理解和认可，在此基础上塑造和维护政府权威，提升政府公信力，减少政策执行、职能履行中的阻力，保证社会稳定和谐发展。

（四）从国家治理体系和治理能力的现代化要求看，政府公共关系是政府管理规范化、科学化、现代化的必然选择

政治秩序是否稳定很大程度上取决于社会政治参与和政治体制之间是否保持平衡。政治参与是一种自下而上维护公民个体权益的运作过程，需要与自上而下的政权和政党治理机制实现有效的衔接，确保有序政治参与机制、诉求表达机制畅通，才能保证政治体制的稳定和社会秩序的和谐。通过开展政府舆情公关有利于促进政府管理的科学化、程序化。政府公共关系要求政府必须树立科学的态度，严格遵守科学的程序和制度，把科学的思维方法、知识体系和工作方式运用于政府管理领域。政府舆情公关注重运用先进的信息传播手段，通过大众媒体和互联网，为政府与广大民众、科技人员和专家学者之间构建直接沟通、交流与合作的平台，有利于完善政府有关社会发展与管理的政策；另一方面也能够使政府集思广益，及时听取社会各阶层的意见，丰富科学管理的手段，使政府更为重视管理咨询以及决策程序和现代传媒的沟通作用，进一步促进包括政府管理过程和手段在内的国家治理体系和治理能力的科学化、规范化和现代化。

政府组织在制订国家政策和进行日常管理工作时难免有新的事件或新的情况出现，如果在工作中出现疏忽和遗漏会给组织造成一定影响。政府舆情公关的开展则可以通过强化政府回应性来灵活地拾遗补阙，弥补日常工作的不足，使组织的活动更加完美。

四、回应性政府建设导向的

政府舆情公关原则（一）政府舆情公关的主题和目标应当明确、具体可操作

主题和目标是政府舆情公关的灵魂和统帅，直接影响着政府舆情公关的整个过程，不仅可以提高活动的工作效率，而且可以增强活动对公众的影响，扩大政府舆情公关的工作实效。政府组织在开展活动时首先要明确主题和目标。为了便于工作人员理解和执行，政府舆情公关的目标不能过于抽象、概括，更不能含糊其辞。一般地说，一个活动只能有一个详细界定目标定位的活动主题，而且这个目标必须可行可操作。常见的政府舆情公关目标主要有：让公众接受某个信息；消除公众对组织的误解和偏见；让公众知晓组织的新发展；加强内部公众的相互了解及相互信任；巩固政府组织与公众的友好关系；促使新闻界对政府组织的关注；鼓动公众支持政府组织的某项决策；收集公众对社会组织的意见和对组织提出的建议等。因为政府的各个具体行为目的都是代表大多数公民的意志对社会事务进行管理，使公民及各社会组织的利益得到保证并不断发展，因此，政府公关活动所追求的并不是直接的经济效益，而是社会效益。社会发展的速度、深度、广度和质量，是衡量政府全部工作效果的标准，也是评价政府公关效果的标准。

（二）政府围绕特定目标开展的公关活动策划和实施应科学、连贯、高效

科学性要求策划者充分运用现代科学技术成就，包括自然科学和社会科学的研究成果，运用现代科学思维方法、技术、设备，策划和实施社会大型活动。政府舆情公关的主题选择要符合适当、科学、合理原则，主题是目标的生动体现，主题恰当与否将直接影响活动的效果。所以，开展活动时要科学筛选主题，围绕公共关系活动的目标考虑政府组织、公众及社会环境三方面的因素，使活动主题既适合政府组织的公关目标，又适合公众的心理承受力和接收偏好，同时还与社会环境相吻合。随着政府管理的国家和社会事务日益广泛和复杂多变，所面临的公众关系越来越广泛复杂，要及时准确了解社会环境变化，全面把握公众脉搏，正确选用大众传播方式和媒介进行传播沟通，采用适当的公关模式，拟定切实可行的传播计划，都需要借助现代科学理论和方法的指导。此外，政府职能的规范性、社会性都决定了回应性政府公关活动要从整体着眼，分阶段实施，保证活动内容的一贯性。这就要求政府在处理与公众的关系时不能就事论事，而要从社会公众的整体关系和整体利益出发，把局部关系和局部利益放到全局关系和全局利益的范围内加以考虑，需要政府内部各职能部门、政府的上下级部门、中央和地方各部门之间的密切配合，有效发挥政府整体效应，树立政府的整体形象。

（三）政府舆情公关应当追求实效，增强政府回应性的同时提升公信力

政府舆情公关作为政府组织同社会沟通联系的一种纽带，要实现政府肩负的教育引导功能，必须保证政府舆情公关的内容真实、可信，也就是说政府开展公关活动，要充分收集、了解公众的利益诉求、公众关切，获取的社会信息力求真实、准确和全面，向公众传播信息的内容要真实，并公开回应和反馈公众关切，表达解决问题的态度和立场，在真实、公开中谋效率、树形象。同时，政府舆情公关涉及面广、工作量大，为了扩大政府舆情公关的影响范围，造成公共关系活动的轰动效应，使公共关系活动取得更大的实效，政府组织在开展活动时要侧重宣传，事先将政府组织的计划通报给媒体，也可以召开记者招待会，争取电台、电视台、报纸杂志为政府公关活动的开展进行宣传，塑造透明、公开的政府公共形象。同时，通过活动的开展强化政府与社会公众的信息沟通，凸显舆论引导、沟通误解、安抚人心、提高公信力的作用，这样才能促进政府与公众之间相互理解、信任、支持和合作，提高公众对政府行为的理解和配合，净化和整合社会舆论环境，纯化社会舆论从众心理，引导公民个人观念更新和行为改良，提升政府政策执行力的同时强化政府管理与服务的规范化、科学化，促进政府公共管理目标的顺利实现。

（四）政府舆情公关的策划和实施应当灵活回应不同公众群体的不同关切

从政府公共服务和公共管理的实施看，社会管理和社会建设都对政府提出了更高的要求，尤其是我国当前正处在社会转型关键期，利益诉求日益多元，价值取向日趋复杂，作为社会公共资源的最有力掌控者、社会运行规则的制定者和监管者，在现代国家治理体系建构过程中，政府必须能够灵活回应不同公众群体的不同利益关切，审慎处理不同社会阶层的不同价值期盼。社会管理和社会建设显然都离不开政府对社会民生热点问题的关切和治理[6]。塑造政府形象、提升政府公信力是政府公共关系工作最基础的任务，一个政府要想顺利地履行自己的职能，保障政策实际执行效果，降低政策执行过程中不必要的代价和成本，必须首先赢得广大社会民众的支持与信赖以保障执行力和执行效果，这是政府回应性沟通的主要目的。通过特定的手段和方式，根据社会公众的意愿和偏好将政府行为转化为形象信号传播到公众接收系统，从而在社会公众心目中塑造一定的感性形象和威信。企业开展公关活动是为了获取更多的经济效益，政府公关追求的是基于公平和正义诉求上的社会效益，因而在传播手段上也有自身特征。政府公共关系部门应充分利用现代媒介传播受众面广、传播迅速、影响深远的优势，发挥好对社会舆情监测的优势，充当政府决策的参谋和智囊。政府公共关系部门通过同社会公众的双向信息交流，宣传教化和引导公众关切的社会舆情，协调政府机构与各界公众的关系，为决策实施创造良好的内外部环境，促进政府机关的自我监督以及全社会对政策活动的监督，掌握政府内外部信息和公众信息，保证政府决策信息准确、全面、及时、新颖，确保决策制定理性、规范，决策实施便捷、顺畅。此外，政府舆情公关内容丰富，方式灵活，在开展政府舆情公关时，应当适时调整、灵活驾驭，灵活回应不同公众群体的不同关切，既能使主题公共关系活动忠实原定计划方案，按照既定的基本程序进行，又能及时利用活动过程中出现的各种机会，规避出现的风险和挑战，确保活动严谨、规范、井然有序，提高利用政府舆情公关平台增强政府回应性的实效。

总之，政府组织在进行政府舆情公关时，应当充分考虑政府、市场和社会各自的功能局限，凝聚和重塑政府公信力、政府形象必须遵守政府公共管理和公共服务的刚性规则约束，根据政府舆情公关的基本特点和要求，充分考虑政府舆情公关的对象、内容和舆论环境，采取适当、可行的工作手段和方法，才能确保政府舆情公关取得实效，通过政府过程改革推动国家治理能力现代化。

参考文献：

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