NGO与政治民主的关系探析

摘要:作为一种政治领域之外的独立存在,NGO对民主的作用主要体现为其在政治领域之内进行利益表达,进而促进民主决策,NGO与政治民主有明显的正相关关系。但是,NGO表达的利益不一定真实可靠,利益表达最终也不一定带来民主决策,甚至还有可能因为参与过度导致社会的动荡和混乱,这些失败并不能否定NGO与民主在本质上的正相关关系,而更适合说明政治民主的实现需要条件。认为,健康的成长空间和一个强有力的政府配合是NGO发挥民主作用不可缺少的条件。

关键词:NGO;政治民主;利益诉求

中图分类号:D0文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0223-02

现代NGO是在国家―社会二元分离背景下产生的,它的存在本身可以被视为一种民主的象征,因为它代表了不受政府行政权力支配,人们自主管理的社会空间。但是,我们在谈论NGO与民主关系的时候,关注更多的是NGO在政府行政权力领域之内,对本属于政府行为的政策制定发挥影响,从而促进民主决策,确保公共利益。从这一意义上讲,NGO的利益表达功能对于政府民主决策有促进作用,二者的正相关关系十分明显。但是,民主如此复杂,就NGO而言,虽然其利益表达于民主有益,但并不一定带来最终的民主结果,因此,理论界对NGO与民主的正相关关系一直存在质疑。下面我们将结合这些质疑对NGO与民主的关系进行进一步探索。

一

虽然NGO与民主的正相关关系十分明显,但即使有NGO参与,政治民主也不一定最终实现,这成为人们质疑NGO与民主关系的主要依据,并进一步影响到人们对NGO的基本判断,NGO是促进民主还是阻碍民主,由此人们对NGO是应该鼓励支持还是孤立压制?为辩明事实,我们有必要对各种质疑进行分析。综合起来,在NGO是否能促进民主这一问题上,主要有以下三种质疑存在:

1.NGO的代表性。每一个NGO都是有利益诉求的,但NGO究竟代表了谁的利益,是否真正代表了它所宣称的它所代表的社会群体,换句话说,其代表性是真实可信还是仅仅属于自我授权、自我标榜甚至是刻意的欺骗公众?对于会员制的NGO,由于其内在的治理结构,我们比较容易相信其代表了会员的利益诉求,但对于大量由少数人组成且宣称代表了较大范围的公众利益的时候,质疑是有道理的。毕竟,没有经过任何选举,没有明确的委托―关系存在,代表性从何而来?这些NGO是在什么地方、以怎样的方式、通过什么样的程序和模式向它们所代表的人群咨询的?NGO真的能代表他们吗?这点在一些国际NGO与国家的冲突之中体现得最为明显,国际NGO宣称它代表了公共利益,试图影响国家的政策,阿富汗的一位部长就针对国际NGO提出了这样的问题:“国际非政府组织有什么权力决定对阿富汗人来说什么是最好的选择?我们才是人民真正选出的代表。”[1]在中国,也有学者认为NGO在与普通公民沟通方面做得不够,代表性显得不足 [2]。如果NGO根本不像它们自己所宣称的那样代表了某一人群的利益,其表达出的利益与实际的利益诉求就有差异,那这种利益表达对民主决策就没有起到应有的作用,甚至还有可能对政策制定产生误导。从上述分析来看,NGO的利益表达并不一定有助于民主决策。

2.NGO的利益表达并不一定导致民主的决策结果。按照多元主义者的观点,政治是不同利益集团之间的斗争,所以人们都应该找到自己的利益代表去表达、去影响公共政策,这样才有可能实现民主决策。问题在于利益表达,各方利益的竞争并不能自动地形成公共利益;由于利益各方的力量有强弱对比,那些力量强大一些的利益方更有可能影响最终政策,而力量弱一些的利益方则容易被政策所忽略。所以,即使有利益表达环节,不平衡的力量对比如果不能被很好地整合,最终的决策仍然会出现特殊利益凌驾于其他利益之上的情况,这显然不是我们想看到的民主。历史上的雅各宾主义就认为,非政府组织瓦解政治体系,削弱整合结构,从而削弱了民主控制,以狭隘的少数派控制取代了多数控制,因此非政府组织是民主的障碍 [3]。

3.NGO过度的利益诉求和政治参与容易导致分裂性和破坏性的后果,最终实现的不是民主,而是政治体系甚至是全社会的混乱和动荡。当然,从长远来看,我们可以把这些混乱和动荡称为民主的代价,但是这终究会给现实社会造成极大的伤害。正如学者俞可平所说的:“民主是个好东西,不是说民主是无条件的,实现民主需要具备相应的经济、文化、政治条件,不顾条件而推行民主,会给国家和人民带来灾难性的结果。” [4] 周平认为,过分扩张的政治参与一旦超过现有政治体系的吸纳能力,就有可能发展成为政治不稳定;某些极端利益要求的参与可能直接威胁着国家政治体系的稳定;高频度的政治参与会对政治体系造成过大压力,容易造成政治体系的功能无法得到有效发挥 [5]。在现实中,一旦一个国家的NGO总体上均热衷于利益表达,积极参与政治,而该国政府的政治参与机制又不具备相应的吸纳条件,就很可能出现上述后果。比如在一些东南亚国家,公民社会组织对人民力量的过度动员,对政府频繁的政治要求,就已经对这些国家民主制度的建设造成了破坏性的影响 [6]。因此,我们可以认为,如果没有相应的制度条件,没有足够的政治容量,NGO的利益诉求也可能对民主无益,甚至给社会造成混乱和动荡。

虽然人们对NGO促进民主寄予厚望,但我们不得不承认,NGO表达的利益也许并不是真实的民意,NGO表达的利益在与各方利益碰撞之后也许仍然不能得到民主的决策结果,不仅如此,一旦NGO的政治参与超出了现有政治体系的接纳能力,整个社会可能遭到分裂和混乱的伤害,如果这也是民主的代价,那这种代价将是巨大的。

二

如上文所述,NGO的确不一定促进民主的实现,但我们也不能因此简单地判定NGO与民主之间是负相关关系,为了对NGO与民主的关系有更清晰的认识,有必要对各种情形进行进一步分析,以分清是NGO本身的问题还是其他因素的问题,或者说是各种因素配合的问题。

1.关于对NGO代表性的质疑,NGO表达的利益不一定是真正的民意,这一点对于民主决策无益。暂且不论NGO伪造民意的可能性,我们认为,NGO在此处的缺陷分两种情况:一是NGO传递了根本不存在或者错误的民意诉求;二是NGO将相对较少人群的民意放大为较多人群的民意进行表达,以期影响公共政策。在东南亚一些国家,公民社会组织起来的力量足以政府,但是这一次次的人民力量运动代表的并不一定是整个社会的意志,更多情况下只是少数被动员起来的利益群体的利益;[7] 在动员机制、媒体宣传等多种因素影响下,NGO放大民意覆盖面的意图很容易成功。我们认为,利益表达,即使相对狭隘的利益也有表达的权利,但是NGO如果伪造民意来误导公众、误导政府,显然应该对民主决策的失败承担责任;我们只能说这类组织已经沦为争夺政治利益的工具,而不再是追求公益的NGO。

2.由于利益表达不一定带来民主决策,有种倾向就判定NGO是民主的阻碍,意即NGO的利益表达带来了多元利益的纷争,从而造成利益整合的困难,导致最终民主决策无法实现。在这里,我们认为把责任完全归结到NGO身上是不恰当的,因为,民主决策不仅需要利益表达,也需要利益整合,将各种相互冲突的利益整合为可管理的公共利益。NGO也许可以很好地履行前者即利益表达,但却没有手段履行后者。利益整合主要是政府的责任,利益整合不好导致民主决策的失败应该考虑政府在其中的责任,而不能责怪NGO之利益表达。在这点上,与其说是NGO对民主的阻碍,不如说是政府能力的欠缺造成的遗憾。

3.对于NGO过度的政治参与有可能引起的动荡和混乱,我们认为从单方面来讲,NGO的政治参与是没有错的,问题是需要适度参与,而过度或适度都需要一个参照物,即现有政治系统的承受能力和吸纳能力。如果发生上述动荡与混乱,只能说是政治系统还不具备接纳NGO参与的容量,相关的制度条件都还不成熟,在这种情况下,仅仅宣称是NGO的错有失偏颇。解决的方向一是从实际情况出发对NGO的政治参与进行规范、引导,使之不至于突破现有的政治框架进而引起混乱;方向之二是政府顺应社会发展的要求,不断深化改革,为政治参与创造更大的空间。

综合以上几种情况,NGO之于民主,之所以不一定带来真正的民主结果,其原因除了NGO本身丧失立场,为达成目的而伪造民意以外,其他原因并不全在NGO本身,更多的要和政府行为结合起来考察。譬如需要政府有较强的利益整合能力,需要政府对NGO进行适当引导,并不断地改革以增加对政治参与的承载能力。简而言之,NGO对民主的促进作用能否充分发挥不仅取决于NGO本身是否恰当地行使了利益表达功能,还取决于是否有一个强有力的政府进行配合;NGO民主功能的完美实现应该是NGO和政府良好配合的结果。

三

NGO作为现代社会民主的一种象征,除了代表一种政府之外的自主管理空间之外,其在政治领域之内进行政策倡导,也是进行利益表达,促进民主决策的重要表现。虽然在实践中,NGO对政治民主的促进作用存在种种质疑,但我们更宜将其理解为实然状态下实现民主的种种条件不成熟,尤其是缺乏一个强有力政府配合的结果,而不宜简单地给出NGO阻碍民主的结论。在一个适宜NGO生长的社会,有强有力的政府对NGO的利益表达进行引导并从全局进行利益整合,NGO对民主的作用才会充分发挥出来。

参考文献:

[1]徐莹.当代国际政治中的非政府组织[M].北京:当代世界出版社,2006:139.

[2]郑锷.近年来中国NGO政策参与问题研究综述[EB/OL].西部女性网,.

[3]毛寿龙.非营利组织与民主[EB/OL].中国经济体制改革研究会公共政策研究网,.

[4]俞可平.民主是个好东西[M].北京:社会科学文献出版社,2006:3.

[5]周平.政治学导论[M].昆明:云南大学出版社,2007:249.

[6]高奇琦.公民社会与民主巩固:东亚政治实践对西方经典理论的检验[J].晋阳学刊,2009,(2).[责任编辑 郭伟]