简论土地储备风险管理措施的探讨

【摘 要】土地是一种宝贵的、不可再生的资源，所以在使用时要有合理地规划，在储存时要有科学的、完备的储存制度和办法。当前，我国虽然建立了许多土地储备机构，但是现行的制度根本无法满足土地市场的需求，土地储存存在一定的风险。本文主要论述了土地储存当中存在的制度风险、市场风险、经营风险和财务风险，并准对风险进行量化分析，提出完善制度、拓展融资渠道、防范营运风险和制定新的土地储备制度法规四个方面的管理对策来应对土地储备风险。

【关键词】土地储备；风险管理；分析研究

由于历史的影响和当前社会经济条件的限制，我国现行的土地市场机制还不够完善，土地市场的发展还处于初级阶段，许多土地市场管理制度和工具都不适应当前经济的发展，产生了许多问题，也给土地储存带来了不可控制的风险。并且在资金的投入、财务的预算和土地储备市场的管理方法上还存在很大的缺失，所以要对土地储备可能会产生的风险进行细致的分析研究，找出相对应的风险控制方法和措施，为我国土地储备风险的防范和控制工作提供理论和实践的参考。

一、土地储备风险的类别和控制过程

（一）土地储备风险的类别风险是指未来结果的不确定性，即实际结果与预期结果的偏离。我国城市土地储备本质上是一种公共投资或政府投资活动，但具有商业地产开发投资经营的特征，城市土地储备过程中存在多种风险。狭义的城市土地储备风险就是在土地取得、土地储存和整理、土地出让等城市土地储备的各个环节中，城市土地储备机构所面临的可能导致未来经济收益不确定性的因素。当前我国土地储备实施面临的风险主要有：1.土地储备的制度风险主要有法律法规不完善性风险、土地储备机构定位不明、政策变动性风险和政府过度干预风险。2.土地储备的市场风险主要有经济周期风险、地产泡沫风险和信息不对称风险。3.土地储备制度的运作一般分成收购、平整和早期投资、储备、出让四个阶段。这四个阶段都存在一些不确定因素，可能引起运作成本的非预期波动。

（二）土地储备的风险识别

1.内部风险

按照土地储备的流程，内部风险可以分为收购风险、开发风险、储备过程中的风险、出让风险。 收购风险指土地收储过程中的风险，主要有收购价格不确定风险和被收购土地产权、自然条件不确定风险。无论是征收农用地还是旧城区拆迁改造，土地收储价格都是双方谈判的结果，而收储方和被收储方对土地收购价格的认知存在很大差异。在土地收储中，由于收储方和被收储方信息不对称，收储方对地块的产权，地理结构、地下设施等状况掌握不明，可能由于土地存在复杂的历史遗留问题，使收储方陷入不必要的法律诉讼，或者由于不合理的地理结构对土地利用造成制约，需收储方增加土地开发成本减少限制。

开发风险是土地开发中开发成本过高或开发时间过长的风险。土地储备机构应对收储的土地进行科学有序的开发整理，如果将开发整理工程发包给开发企业，土地储备机构应有效控制工程造价、质量和进度，规避开发风险。

储备过程中的风险指的是进入土地储备库的土地临时经营时，或者将储备土地抵押融资过程中产生的风险。土地临时出租和融资不能影响土地出让。土地储备机构应科学控制储备库中的土地数量，既要避免土地储备量太少达不到调控土地市场的目的，又要避免土地储备量太多而引起资金和土地的积压。

出让风险是指土地出让、出租过程中的风险，主要是土地变现性差的风险。由于土地的位置固定性和价值巨大性，使得土地变现能力差。此外，土地储备周期较长，不确定因素多，并且土地出让受当时房地产市场环境和政府政策影响，增加了土地出让风险。

2.外部风险

土地储备的外部风险主要指房地产市场波动风险和政府干预风险。房地产市场存在固有的周期性，而周期中各阶段的拐点是难以预测的。土地储备机构的作用是调控土地市场，减小房地产市场波动的振幅；同时，储备机构本身也面临房地产市场波动的风险。房地产市场波动产生的风险主要影响储备机构的资金周转。由于我国的土地储备资金执行收支两条线管理，当房地产市场处于繁荣时期，土地出让产生的收益大部分归地方财政获取；当房地产市场处于萧条时期，土地流拍比例增加，储备机构的土地不能及时变现，已投入的土地一级开发成本不能收回，如果地方财政没有足够的能力和意愿给予资金支持，土地储备机构将会面临严重的财务风险。

政府干预风险是指政府对土地储备进行干预而给城市土地储备带来收益的不确定性风险。由于我国的土地公有制性质，土地属于国家或者农民集体所有，为了保证公共利益，需要政府干预。政府对房地产市场干预的主要形式有：通过行政划拨、协议出让、税收减免等措施对某些项目予以优惠支持；通过颁布规章制度、实施办法等法律文件制约房地产企业行为；大型国企直接涉足房地产领域。由于政府干预的局限性和非市场性，经常使得政府干预不能带来理想效果。实施城市储备制度后，不能完全杜绝政府干预土地市场行为，引起土地资源配置不合理。

二、土地储备风险的对策

1.完善土地储备中心运作机制

首先，土地储备机构基本上可用政府授权，市场运作，企业管理来概括。由于土地储备工作存在政府授权经营、收购储备资金依靠土地储备制度保障、土地储备收益属于政府财政收入等特点，因此土地储备机构应为非盈利性的事业单位。被授权的土地储备机构应当是不以盈利为目的的独立法人，法人的控股者只能是国家，并且该法人的行使职权和市场交易行为应受政府有关部门的严格监督，需按照政府的规划和计划来进行城市土地的收购与出让。建立实现的诸如规范土地市场、盘活城市存量土地、增加城市土地供给、落实城市规划等诸多社会经济目标，在没有一定政府调控权利的支撑下难以实现。

2.防范土地储备运营风险

土地储备机构应根据当地政府改革与发展计划、土地利用年度计划、城市发展规划，结合当地土地利用的实际情况，对拟储备的宗地逐宗进行分析，兼顾社会生活的各个方面，制定详实的土地储备计划，以保证全年土地储备任务的完成。目前土地储备可以选择现金储备、协议储备、红线储备、信息储备等方式进行。对于列入本年度土地出让计划的拟储备土地，应采取现金储备方式，以尽快完成宗地的前期开发，再出让给土地使用者；对于没有列入本年度土地出让计划，但对土地市场宏观调控影响较大且有储备价值的土地，可采取协议储备方式，通过与宗地原产权单位协商，以协议的方式收购宗地，待宗地推向市场后，再根据协议支付补偿。

3.规范政府职能科学核定土地储备规模

建立土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。为了实现土地资源的有效配置和土地市场的公平交易，必须引入市场运作机制，以企业化的运作方式来实现国有土地储备的委托经营，土地储备机构与政府之间的关系是委托关系，首先，要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，其次，又必须借助市场来实现土地储备计划，以促进土地市场的健康发展。而政府在土地收储中的职能主要是制定相关法规，全程监督土地储备机构在行使政府职能、行政权力、调控市场的行为。

综上所述：我国土地储备存在制度风险、市场风险及运作风险，风险来自于外部及内部。要通过完善土地储备中心运作机制、防范土地储备运营风险、规范政府职能科学核定土地储备规模来防范土地储备风险。

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